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1、退耕还林还草工程摘要：退耕还林还草工程是我国乃至世界上投资最大、政策性最强、涉及面最广、群众参与程度最高的一项重大生态工程，为我国在世界生态建设史上写下绚烂的一笔。退耕还林工程就是从保护和生态环境出发，将水土流失严重的耕地，有计划，有步骤地停止耕种，因地制宜地造林种草，恢复植被。本文将简要概述该工程的建设现状及存在问题及解决方法。关键词: 退耕还林还草；现状；问题；解决方法1 历史背景退耕还草（既“一退双还”）是西部大开发的一项重大举措。1999年秋季，朱镕基总理考察陕北水土流失与生态环境治理情况时，指出：“防治水土流失，是当前生态环境建设的急迫任务1。治理水土流失，要采取退耕还林（草）、封山
2、绿化、以粮代赈、个体承包的措施”。之后，还在甘肃、四川等地反复阐述了这些观点，并在各地开始组织实施。2000年9月发布了国务院关于进一步做好退耕还林还草试点的若干意见。意见中指出：今年以来，按照党中央、国务院的部署，各有关地区认真开展退耕还林还草的试点工作，进展比较顺利，但试点工作中也出了一些新情况、新问题。主要是：一些地区由于试点范围偏大，工作衔接不够，种苗供需矛盾突出，树种结构不够合理、经济林比重普遍较大；有些地区由于严重干旱以及管理粗放、造林成活率较低。为了明确责任，严格管理，推动试点工作的健康发展，根据国务院总理办公会议的决定，并经今年七月中西部地区退耕还林还草工作座谈会讨论，就进一步
3、做好退耕还林还草试点工作作出5条规定，即：加强领导，明确责任，实行省级政府负总责；完善退耕还林还草政策，充分调动广大群众的积极性2；依靠科技进步，合理确定林草种植结构和植被恢复方式；加强建设管理，确保退耕还林还草顺利开展；严格检查监督，确保退耕还林还草工程质量。由于“退耕还草”符合国情和可持续发展的需要，具有强大的号召力和生命力，经中央领导和政府提出，从国家的大政方针上，一改历史上形成的提倡垦殖、注重耕战、以粮为纲、奖励垦伐的作法，转变为退出耕种还林还草，对退耕者以粮代赈、实行补贴和鼓励政策，可以说是历史性的大转折，是在经受荒漠化、沙尘暴、水土流失、洪涝灾害、生态严重恶化之后理性的思考3，是顺
4、天意、合民心、利在当代功在千秋的一项重大举措。其目的就是从国家生态安全出发，从根本上改变西部地区相对落后的面貌，建设山川秀美、经济持续发展、人民更加富裕的新西部。2 工程范围退耕还林工程建设范围包括北京、天津、河北、山西、内蒙古自治区、辽宁（包括大连市）、吉林、黑龙江（包括黑龙江农垦）、安徽、江西、河南、湖北、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等25个省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团，共1887个县，其中重点建设县856个。工程区土地总面积106.43亿亩，占国土总面积的73.91%。其中，农业用地14.48亿亩，林业用地33.22亿亩，牧业用地26.9
5、5亿亩，分别占土地总面积的13.6%、31.21%和5.53%。区内总人口7.12亿，其中农业人口5.53亿人，占总人口的77.64%4。据国土资源部土地详查数据，工程省25度以上的陡坡8803万亩，其中梯田1383万亩，已退耕820万亩，现有坡地6600万亩，都急需进行治理；15度25度的耕地1.83亿亩，其中梯田0.41亿亩，已退耕0.02亿亩，现有坡地1.4亿亩，生态地位重要急需治理的近1.2亿亩；6度15度耕地2.66亿亩，其中梯田0.84亿亩，已退耕0.01亿亩，现有坡地1.81亿亩5-6。工程区现在沙化耕地1.25亿亩，其中京津风沙源区、黑河流域、塔里木流域等生态脆弱地区急需治理的
6、坡耕地和沙化耕地总数达2.2亿多亩。根据因害设防、突出重点的原则，按水土流失和风蚀沙化危害程度、水热条件和地形的貌特征以及植被恢复的方式和类型，退耕还林工程建设区域划分为10个类型区，即西南高山峡谷区、川渝鄂山地丘陵区、长江中下游低山丘陵区、云贵高原区、琼桂丘陵山地区、长江黄河源头高寒草甸区、新疆干旱荒漠区、黄土丘陵沟壑区、华北干旱半干旱区、东北山地及沙地区。3 规划和任务 工程建设的目标和任务是：到2020年，完成退耕地造林1467万公顷，宜林荒山荒地造林1733万公顷（两类造林均含19992000年退耕还林试点任务），陡坡耕地基本退耕还林，严重沙化耕地基本得到治理，工程区林草覆盖率增加4.
7、5个百分点，工程治理地区的生态状况得到较大改善。目前，根据国务院关于编制退耕还林工程规划和制定退耕还林后续政策的安排部署，国家林业局正在编制退耕还林工程“十一五”规划。4 实施情况为从根本上改善我国生态急剧恶化的状况，1998年特大洪灾之后，党中央、国务院将“封山植树，退耕还林”作为灾后重建、整治江湖的重要措施。为了摸索经验，完善政策，从1999年开始选择若干具有代表性的地方进行了退耕还林试点。到2001年底，全国先后有20个省（区、市）和新疆生产建设兵团进行了试点。2002年，在试点成功的基础上，退耕还林工程全面启动。分年度进展情况如下：1999年，四川、陕西、甘肃3省按照“退耕还林、封山绿
8、化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，率先开展了退耕还林试点。经国家林业局组织的检查验收，3省共完成退耕还林任务44.8万公顷，其中：退耕地造林38.15万公顷，宜林荒山荒地造林6.65万公顷。2000年3月，经国务院批准，退耕还林试点在中西部地区17个省（区、市）和新疆生产建设兵团的188个县（市、区、旗）正式展开。国家共下达试点任务87.21万公顷，其中：退耕地造林40.46万公顷，宜林荒山荒地造林46.75万公顷。另外，京津风沙源治理工程区北京、河北、山西、内蒙古安排退耕地造林任务2.8万公顷。9月10日，国务院下发关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见（国发200024号）7。20
9、01年，国家将洞庭湖流域、鄱阳湖流域、丹江口库区、红水河梯级电站库区、陕西延安、新疆和田、辽宁西部风沙区等水土流失、风沙危害严重的部分地区纳入试点范围，退耕还林试点扩大至中西部地区20个省（区、市）和新疆生产建设兵团的224个县（市、区、旗）8。全年国家下达试点任务98.33万公顷，其中：退耕地造林42万公顷，宜林荒山荒地造林56.33万公顷。2002年1月10日，召开全国退耕还林工作电视电话会，宣布退耕还林工程全面启动。4月11日，国务院下发关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见（国发200210号）。2002年，国家安排北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南
10、、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆25个省（区、市）和新疆生产建设兵团退耕还林任务共572.87万公顷，其中：退耕地造林264.67万公顷，宜林荒山荒地造林308.20万公顷。2020年，退耕还林条例正式施行。国家共安排25个省（区、市）和新疆生产建设兵团退耕还林任务713.34万公顷，其中：退耕地造林336.67万公顷，宜林荒山荒地造林376.67万公顷。各地克服非典等不利因素的影响，认真贯彻落实退耕还林条例，狠抓任务和责任的落实，强化工程管理，圆满完成了各项任务。2020年，国家根据国民经济发展的新形势对退耕还林工程年度任务进行了结构性、适
11、应性调整，退耕还林工作的重心由大规模推进转移到成果巩固上来。全年安排25个省（区、市）和新疆生产建设兵团退耕还林任务400万公顷，其中：退耕地造林66.67万公顷，宜林荒山荒地造林333.33万公顷。4月13日，国务院办公厅下发关于完善退耕还林粮食补助办法的通知（国办发202034号），原则上将向退耕农户补助的粮食实物改为补助现金。19992020年，国家共安排退耕还林任务1916.55万公顷，其中：退耕地造林788.62万公顷，宜林荒山荒地造林1127.93万公顷9。目前，各地基本上完成了国家下达的计划任务，部分省区还超额完成了任务。各级检查验收结果表明，工程建设质量总体良好。2000202
12、0年，中央累计投入748.03亿元，其中种苗造林补助费143.74亿元，前期工作费1.21亿元，生活费补助62.85亿元，粮食补助资金540.23亿元。5 问题和建议5.1 关于纳入退耕还林的土地条件和范围问题国家在编制退耕还林规划时，以国土详查数为基础，将坡度25度以上的坡耕地纳入规划，但是由于以下种种原因，造成规划面积与实际面积不相符。首先，国土详查工作从1984年开始至90年代中期才结束，时间跨度很大，且受当时技术条件、人员素质等的限制，造成与现有实际面积不一致；其次，部分地区担心按实际详查的较大坡耕地面积上报会调增农业税，故人为按一定比例调减坡耕地面积后上报，从而造成面积不实；第三，农
13、业统计面积系基层上报汇总数，其精度不高；第四，计税面积主要根据耕地的平均粮食产量折算而得，而非实测面积，故与现有实际面积不一致；第五，在“以粮为纲”的年代，为解决日益增长的人口吃饭问题，直至80年代末、90年代初，不少地方仍在不断开荒扩大耕地，而这部分耕地未计入统计数，也造成与现有实际面积不一致。但农户的土地承包证上所填面积主要是计税面积，因此，退耕还林后实测面积必然大于承包面积。上述因素导致如果按国家以国土详查数为基础编制的退耕还林规划执行时，将会造成规划任务完成后，仍有大量陡坡耕地未退耕还林的情况发生。此外，一些水土流失严重或生态环境脆弱的地区，坡度虽然小于25度，但是如不实行退耕还林，不
14、仅不能涵养水源，保持水土，甚至有可能更快变成沙漠。5.2 关于生态林与经济林比例及其认定标准的问题国务院国发200024号文件规定，经济林比例不能超过20%。我们认为这种一刀切的规定很不科学。退耕还林涉及农民的生计问题，为保证退耕还林工程真正“退得下、稳得住、能致富、不反弹”，必须坚持生态优先的原则，实行生态效益与经济效益相结合。而发展经济林，只要因地制宜，采取相应的水土保持措施，不破坏地表植被，同样具有很好的生态效益。我国森林法对经济林的认定是以其培育目的来划分的，而现行的退耕还林政策文件和国家进行检查验收时却是按树种来划分的，且同一个树种，如枇杷，在我国北方地区划为生态林，而在南方地区却划
15、为经济林，南方和北方的标准也不统一。而枇杷一类的常绿阔叶树种，本身就具有很好的生态效益，同时又具有很好的经济效益，是作为生态造林树种来使用，还是作为经济林木来发展，不是取决于该树种本身，而是取决于我们的培育目的。5.3 关于退耕还林的主管部门问题国家规定，退耕还林实行省级人民政府负总责和各级政府目标责任制，实行目标、任务、资金、粮食、责任五到省。但是，作为我国有史以来国家投入最多、实施范围最广的一项生态造林工程，具有很强的专业技术性和严格的工程质量要求，不明确规定退耕还林的主管部门以及各部门的工作职责，只说由政府牵头，退耕还林工作难以落到实处，甚至会出现部门间推诿扯皮、影响工作的情况。5.4
16、关于种苗补助费标准和发放方式的问题按照国务院国发200024号文件关于“种苗费补助标准按退耕还林还草和宜林荒山荒地造林种草每亩50元计算，直接发给农民，自行选择采购种苗”的规定10，各地在操作实施中难度很大，并出现了以下问题：一是50元的补助标准对于秦岭以南以及长江流域地区是够的，但是对于年降雨量低于400毫米的西北地区却远远不够，导致西北地区年年植树，年年欠账，年年补栽；二是工程建设质量得不到保证。受利益驱使，农民自行采购种苗易造成种苗质量和数量不符合作业设计要求；三是易造成林地的破坏。在一些偏远山区，农民法制意识淡薄，一旦种苗费到手，将会采取上山挖野生苗，或到近几年新造林地里偷盗树苗等方式获取种苗；四是种苗成本增高，反而加重了农民负担。退耕农户零星购苗，没有数量优势，苗木单价较统一购苗偏高，同时运输成本也会加大，结果事与愿违；五是将种苗
