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1、第四章行政组织 学习目标主要内容 学习目标 1 了解行政组织的含义 特征 2 掌握古典组织理论 官僚制组织 内容 了解行为科学组织理论和现代组织理论 3 掌握行政组织的类型 4 理解行政组织变革成功的条件 5 理解行政组织结构调整及其原则 主要内容 第一节行政组织概述第二节行政组织理论第三节行政组织结构第四节行政组织变革 中华人民共和国国务院 部委机构 直属机构 办事机构 国务院办公厅 外交部国防部教育部监察部民政部司法部住房和城乡建设部水利部铁道部农业部交通部财政部商务部卫生部文化部公安部环境保护部科学技术部国家安全部国土资源部工业和信息化部人力资源和社会保障部国家人口和计划生育委员会国家发
2、展和改革委员会国家民族事务委员会中国人民银行审计署 办公机构 中华人民共和国海关总署国家税务总局国家工商行政管理总局国家质量监督检验检疫总局国家广播电影电视总局国家新闻出版总署国家体育总局国家统计局国家林业局国家安全生产监督管理局国家知识产权局国家旅游局国家宗教事务局国务院参事室国务院机关事务管理局国家预防腐败局 国务院侨务办公室国务院港澳事务办公室国务院法制办公室国务院研究室 走进公共行政组织 27个部委 国资委 特设机构 16个直属机构 4个办事机构 第一节行政组织概述 行政组织的含义与特征行政组织的基本要素行政组织的类型 一 行政组织的含义与特征 1 含义 行政组织 指政府机构和人员所构
3、成的实体性存在 是为了实现行政目标而按照一定权责关系组合在一起的具有合理结构的行政管理和社会管理活动群体 行政组织包括两层含义 一是行政组织的结构与体制 即它的静态层面 包括组织的机构设置 权责划分 人员配置等 二是行政组织的运行机制 即它的动态层面 包括组织中非正式组织的运作 组织的冲突行为以及组织发展等 行政组织是静态结构与动态过程的统一体 2 行政组织的特征 1 公共性 行政组织是公共组织 目标在于维护公共利益 行政组织活动是一种集体活动 行政组织的人员是公职人员 2 政治性 国家政治意志的执行机构 3 执行性 执行国家民意机关制定的法律 政策和命令 管理国家和社会的公共事务 与民意机关
4、相比 行政组织处于从属地位 4 权威性 行政组织行使法律法规授予的行政权力 代表国家从事国家和社会公共事务的管理 其行为具有法定权威性 5 法治性 行政组织必须服从法律的严格管制 依法行政 依法设立行政组织机构 获取行政权力 严格按照法律办事并承担法律责任 1 组织人员 人是组织活动的灵魂 2 物质因素场地 房屋 办公设备 用品 经费等 行政经费是物质因素的核心 3 职能目标组织都是为了实现某项目标而设立的 决定组织的行为的方式和组织发展的方向 围绕组织目标 组织必须对其职能范围进行界定 明确组织的工作任务与活动领域 4 机构设置行政机构是行政组织的实体 也是行使行政权力的载体 机构设置必须依
5、据行政目标按照一定法制程序来进行 机构设置是行政组织的核心 二 行政组织的基本要素 8点 9 5 职位设置一定机构内职位 包括职级 职数 职责等 的确定 现代组织的一个基本要求是 职位不是为人而设的 而是为事而设的 组织成员一旦占据某个职位 就应该受到职位规范的约束 6 权责划分公共组织中各个部门 层次 成员之间若干从属 并列等相互关系的确认 是保证组织角色明晰化的基本手段 7 法制规范以书面文件等形式对组织构建 组织行为 运行程序等所进行严格规范 对组织成员具有普遍的约束力 8 技术和信息 主要分为五种类型 1 首脑机关 指中央政府或地方政府统辖全局的领导机关 首脑机关是政府的指挥 决策和督
6、导核心 在多数国家称为内阁 在形式上一般指由政府首脑召集主持的内阁会议或部长会议或国务会议 如中国国务院总理召集和主持的国务院全体会议和国务院常务会议 2 职能机关 是隶属领导机关或行政首长之下 执掌一定专业行政事务 由本身或督率其所属机构实际实施的机关 大部分行政机关都是职能机关 在我国 国务院所属各部 委 办及其直属局 地方政府所属各厅 局 处 科均属于职能机关 三 行政组织的类型 11 3 辅助机关 又称幕僚机关 办公机关 通常指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关 典型形式是各级政府的办事厅 室 辅助机关没有特定的专业性 不能离开行政首长而独立存在 其活动直接听从于行政首长的指挥和
7、要求 所以 事实上它是参与政务 协助决策 沟通关系 协调活动 汇集信息 处理纠纷 历来被认为是一种重要的行政机关 4 咨询机关 又称智囊机关或参谋机关 是一种现代政府的组织形态 通常汇集专家学者和有实际经验的政府官员的专门为政府出谋划策 提供论证和较佳方案的行政机关 如中国各级政府的政策研究室 5 派出机关 一级政府根据政务需要 按管辖地区授权委派的代表机关 第二节行政组织理论 古典组织理论行为科学组织理论现代组织理论 一 古典组织理论 古典组织理论以追求组织效率为核心 关注组织的静态结构 主要包括 一 以泰勒为代表的科学管理学派设置管理层 职能工长制 计件工资制 二 以法约尔为代表的行政管理
8、学派管理五职能 计划 组织 指挥 协调 控制 三 韦伯提出的官僚制理论 14 泰勒 1856 1915 美国著名管理学家 1856年出生于美国费城 22岁进入米德尔钢铁厂 先后任车间管理员 技师 工长 主任等职 28岁时任该厂工程师 1906年任美国机械工程师学会主席 并获宾西法尼亚大学和霍巴特学院的荣誉博士学位 泰勒于1911年发表的 科学管理原理 提出了通过对工作方法的科学研究来提高工人劳动效率的基本理论与方法 泰勒在该书中提出的理论奠定了科学管理的理论基础 标志着科学管理思想的正式形成 由于他的杰出贡献 他被后人尊称为 科学管理之父 主要著作 科学管理原理 计件工资制 等 15 16 亨
9、利 法约尔 17 法约尔桥 18 马克斯 韦伯 1864 1920 德国著名的社会学家 社会哲学家和历史学家 一位20世纪的伟大社会学大师 同时也是一位近现代最具生命力和影响力的思想家 其学术地位可与19世纪的马克思相提并论 主要著作有 新教伦理与资本主义精神 经济与社会 支配社会学 学术与政治 儒教与道教 等 其中以官僚制理论为代表的行政组织理论产生的历史背景 正是德国企业从小规模世袭管理 到大规模专业管理转变的关键时期 19 20 21 三 韦伯的官僚制理论 1 官僚制组织的含义2 官僚制组织理论3 官僚制组织的特征 22 1 官僚制组织的含义 韦伯的三种权威与组织方式个人魅力型权威 卡里
10、斯玛型组织个人领袖的人格魅力为基础的 典型形式是以宗教或政治的形式出现的 传统型权威 传统型组织这种组织的合法性建立在遗传下来的制度和习惯基础之上的 统治者依照传统遗传下来的规则确定的 主要出现于现代资本主义发展以前的组织 法理型权威 法理型组织这种组织的合法性建立在法律 法规的明确授权 是现代官僚制组织建立的基础 23 官僚制含义 官僚制 Bureaucracy 一词是指现代国家条件下以相对专业化的行政人员为主体所构成的政府的一系列制度 体制 组织结构和原则的总称 可以说 官僚制是现代社会中占主导地位的组织结构 也是一种管理方式 官僚制产生 存在 发展有其经济和社会方面的根本原因 其一 经济
11、领域的理性标志 市场经济的出现和充分发展 其二 民族国家的形成和行政管理规模的扩张 其三 工业社会对组织的程序化与可控制性的内在要求 其四 民主发展的需要 24 2 官僚制组织理论韦伯的官僚制组织不是日常意义上的文牍主义 墨守成规 效率低下的组织现象 而是指一种理想类型的组织结构形态及其行为模式 其中 合理合法的权力或职权是官僚制组织的核心要素 以合理合法的权力为基础的官僚制组织是最有效地进行管理的组织形式 韦伯的官僚制组织理论可以概括为以下三个方面 第一 组织的结构性要素 专门化的权限任务 职位按照 层级制 的原则加以组织 官员的选任以专业技术资格为标准 第二 组织的行为程序要素 非人格化
12、规则约束 高度纪律性 第三 组织行为结果 行政行为的高效 持续 精确 可预期 专业化等 25 韦伯建构的理想官僚制组织模式 1 职能专业化基础上的劳动分工 按权力自上而下排列形成严格规定的等级层次的结构体系 2 有明确划分责权的规章制度 3 指导一个机关行为的规则 4 系统化的工作程序和公私分明的界线 5 严格的公事公办 6 注重官员的知识能力 26 3 官僚制组织特征 8点 P104 劳动分工和职能专业化等级制规则化非人格化技术化公私分明公文往来 言行有据职业化原则 27 思考 1 官僚制存在哪些弊端 2 官僚制显然存在许多的弊端 但是为什么现代政府的组织体制主要仍然是科层制 官僚制 28
13、张成福 公共管理学 一书中概括官僚制的弊端 1 决策权威集中化造成管理的恶性循环2 专业分工的扭曲3 程序化对组织效能的影响4 遏制组织学习5 科层价值与民主价值的冲突6 科层价值与人格成长的冲突7 防卫性官僚人格 二 行为科学组织理论 行为科学组织理论仍然关注组织的效率 但不同于古典组织理论在于 其主要关注组织的动态过程 主要是人的因素 代表人物有巴纳德 非正式组织 梅奥 霍桑试验 马斯洛 需要层次理论 赫茨伯格 双因素理论 麦格雷戈 X Y理论 梅奥等行为科学时期专家学者最主要贡献是认为组织不仅是个技术 经济系统 而且是个社会系统 对人的激励不仅有经济方面 还有社会和心理方面 新公共管理时
14、期的组织理论学习型组织网络组织 三 现代组织理论 31 1 新公共管理时期的组织理论新公共管理认为 传统的公共行政机构过于庞大 人员过多 成本与收益分离 造成巨大浪费 因此 它主张用企业方法和市场机制改造政府 主张建立能够精打细算的 具有远大眼光又富于冒险精神的企业家政府 基本内容包括 1 引入市场竞争机制 以顾客为导向 因此 必须分权 组织结构呈扁平化 2 打破政府垄断公共服务的现象 采取民营化方式 弥补政府提供公共服务能力不足 3 政府利用并鼓励非营利组织的社会管理作用 弥补政府公共管理能力不足 32 2 学习型组织学习型组织是由美国学者彼得 高吉提出并做出系统阐发的组织理论 学习型组织指
15、这样一种组织类型 它能够在组织整体的层面上充分开发每个员工的创造性 努力形成一种弥漫于组织整体的学习氛围 因学习而使组织成员的个人价值得到体现 并促进组织绩效的大幅度提高 学习型组织扁平结构表现出的特征 5点 P125 3 网络组织 虚拟组织 P125 第三节行政组织结构 行政组织的纵向结构行政组织的横向结构行政组织结构的调整我国国家行政组织的基本原则 一 行政组织的纵向结构 行政组织的纵向结构又称为行政组织的层级化 是指组织内部各层级之间的纵向等级模式 管理层次构成了组织的纵向结构 不同的行政组织其管理层次的多寡不同 但多数可以分为上 中 下三级或高 中 低 基层四级 纵向结构有宏观与微观之
16、分 宏观上的纵向结构是指各级组织间的层级关系 我国行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次 在地方行政组织中 设有特别行政区一级 包括香港 澳门 微观上的纵向结构指行政组织内部的工作层次关系 如国务院内部按职能分工 设有部 司 局 处等三至四个层级 省级政府内设有厅 处 科等两至三个层级 二 行政组织的横向结构 行政组织的横向结构又称为行政组织的部门化 是指组织内部同级行政机构之间分工与合作的关系模式 管理幅度构成了组织的横向结构 国家行政组织分工采用的基本标准主要有 1 按功能划分 2 按地域划分 三 行政组织结构的调整 行政组织结构的调整也就是正确处理管理层次和管理幅度的问题 在组织条件不变的情况下 管理幅度与管理层次通常成反比例关系 即管理幅度宽 则管理层次少 反之亦然 37 四 我国国家行政组织的基本原则我国国家行政组织即政府组织 其基本原则从根本上说由我国的社会主义制度所决定的 概括起来说 我国国家行政组织所遵循的基本原则包括 1 为民便民原则 2 完整统一原则 3 权责一致原则 4 精干高效原则 5 依法行政原则 6 适应发展原则 第四节行政组织变革 行政组织变革的
