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1、搞好国有企业监管体制改革 现阶段国有企业监管和改革的指导思想和工作目标？ 众所周知，市场经济体制下政府的职责主要是高效经济地提供公共产品，维护稳定而公平的社会秩序和健全的经济制度框架，而非单纯追求自身的经济利益。政府抓经济工作并非就是忙于上项目、办企业。如果政府将大量的资源用于官员偏好的经济项目上，由于天然就解决不了营利性和公益性的矛盾，这本身就会降低经济资源的利用效率，再加上片面追求GDP的高增长，往往导致大量的资源被用于明显不具有公共性或公共性很弱的项目上，而未被服务于公共目标，未被用于提供真正的公共产品，从而使政府在面临真正的公共事件时捉襟见肘，这次SARS事件就是很好的例证。 因而，搞
2、好国有企业的监管和改革，应以“三个代表”重要思想为指针，真正深刻领悟理解“三个代表”是我们党的立党之本、执政之基、力量之源；而不能简单地认为国有经济（企业）是我们党的执政基础，是保持社会稳定的不可或缺的一块基石。从长远看，国有经济存在的领域原则上应是私有经济不愿（无利可图）或不能（虽有利，但风险过大）进入但又是国家需要的领域或产业，如：一次性投资大且资金回收周期长的基础设施等项目，以及科学的基础性研究等等。其他领域即便是传统意义上关系国民经济命脉、国家安全和重要自然资源等领域，国有经济（企业）也应逐步依法有序退出。广为人知的撒切尔夫人在英国推行的改革，其主要的做法就是政府从国有企业中退出，大规
3、模的私有化。当然，这就迫切需要建立起一套稳定、有效的司法制衡体系，以确保国家的利益和安全不受损害和威胁，由过去主要通过直接经营管理国有企业的方式控制国家经济，变为主要通过间接手段在法律的框架内更科学、高效地控制国家经济。这与我国加入WTO在指导思想上是一致的。因而，现阶段搞好国有企业监管和改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持有所为、有所不为，积极贯彻落实国有经济布局和结构的战略性调整，加快建立符合社会主义市场经济体制要求的国有经济（企业）监督管理体制。新的国有资产监督管理机构（国资委）对企业的监管属于 “国有资本”监管，这意味着以资本回报为目标和以业绩考核为指标，按
4、公司法规定的方式和程序行使出资人职责。其工作目标应有三个：一是完善国有企业法人治理结构；二是实施国有经济的战略性结构调整；三是保障国有资本高效使用。有人说：国有企业是最后的“免费午餐”，这说明当前确立正确的指导思想，加快建立符合社会主义市场经济体制要求的国有经济（企业）监督管理体制，尽快做到在国有企业监管与改革中依法、有序、公开、公平具有现实的迫切的重要意义。 国有资产监督管理机构的法律地位？ 最近，国务院令第号企业国有资产监督管理暂行条例中明确了新的国有资产监督管理机构（国资委）是代表本级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资本的直属特设机构。 中华人民共和国宪法修正案（年月日第八届全国
5、人民代表大会 第一次会议通过，公告第号发布）第五条规定 ：“国有经济，即社会主义全民所有制经济”。从这个角度讲，国资委（政府）行使的出资人职权（国有企业产权）来源于人大，各级人民代表大会具有国有企业股东大会的性质。国有资产监督管理机构（国资委）是政府内专司监管企业中国有资本的常设机构，是行政执行层面的机构，是典型的授权行政主体，并非国有企业架构的一部分。在法律上并不是国有及国有控股、国有参股公司的股东会 （国有独资企业例外），更不具有董事会的性质。而国有资产监督管理机构（国资委）任命或选派股东、董事参加的国有及国有控股、国有参股公司的股东会、董事会，才是企业架构的一部分。因而国有资产监督管理机
6、构（国资委）与国有企业之间并没有“行政隶属关系”，只是被授权行使“出资人职责”，国有资产监督管理机构（国资委）应通过“管人”即管股东和董事来实现“管事”、“管人”和“管资产”。企业经营层只需对董事会负责。 如何做好国有企业监督管理体制与现行政府体制的有机结合？ 年初国务院国有资产监督管理委员会成立之前，我国国有企业监督管理体制是：在“体”方面是“多龙治水”-分部门分职责分别行使国有资本出资人权力；在“制”方面是国家（国务院）“统一所有”、各级政府“分级监管”。最近，国务院令第号企业国有资产监督管理暂行条例中明确了新的国有企业监督管理体制：在“体”方面：国务院、省（自治区、直辖市）和设区的市（自
7、治州）人民政府，分别设立权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合专司的国有企业监督管理机构，为结束“多龙治水”的局面迈出了重要的一步；在“制”方面，实行由国务院和地方人民政府（不包括县、乡两级）分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。新的国有企业监督管理体制改变了过去国家（国务院）“统一所有”各级政府“分级监管”的模式，明确了地方人民政府（不包括县、乡两级）代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。
8、但也同时上划了县级政府的国有资本的监管权、出资权和收益权。这样就需要研究以下几个方面的问题： 国有企业监督管理体制与现行行政区划的关系 我国宪法第三十条规定，我国的行政区域划分如下： （一）全国分为省、自治区、直辖市； （二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市； （三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。 直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。 虽然我国宪法规定我国行政区划分省、县、乡三级，但目前普遍实行的是“市管县（市）”体制。1999年，中央关于地方机构改革的中发19992号文件明确了“市管县(市)”体制改革方向并要求加大改革力度。随着中央2号文件的贯彻执行，在地方政府机构改革
9、中，我国72个地区行政建制被撤销，市管县的行政体制将在我国全面确立。其中辽宁、广东、江苏、山东等省已经全部实行市管县体制。市管县体制对于密切城乡关系、加强城乡合作、巩固工农联盟、促进城乡一体化进程等诸多方面都起到了一定的推动作用。但随着区域经济和城市化的发展，尤其是市与县经济差距的缩小，同时由于市管县体制缺乏系统配套的城市发展机制和人口政策的平台，该体制下的市县矛盾已经成为当前我国城市产业群区行政区划管理中的突出矛盾。尤其在经济发达的东南沿海地区，如苏锡常地区、珠江三角洲、环渤海经济圈等，市管县体制已经严重束缚了区域经济发展，影响了区域城市规划和管理，许多市视县为附属行政单位，要求县的经济发展
10、从属于市区经济发展的需要，导致了这两个利益主体的冲突，市管县体制的弊端日益突出（1）。显然，新的国有企业监督管理体制通过上划县级政府的国有资本监管权，否定了县、乡两级政府的国有资产出资权和收益权，必将加深当前市管县体制的矛盾。在市场经济体制下，作为法律上不同主体的各级政府，理应具有权责一致的财产权。在国有企业监督管理体制上，也应相应地在法律的框架内赋予各级地方政府国有资本监管权。而且，由于上下级政府国有资产监督管理机构之间没有行政隶属关系，亦没有资产关系，因而也就不存在国有资产监督管理机构层次过多，会减低管理有效性的问题。 国有企业监督管理体制与财政体制的关系 1994年我国正式推行分税制财政
11、体制。这是建国以来规模和范围较大、利益格局调整明显、影响深远的一次重大制度创新。分税制规范了各级政府间的财政分配关系和分配秩序，初步确立了具有中国特色的分税制财政体制的基本框架；建立了收入稳定增长的机制；促进了中央财政收入占总财政收入比重的提高，强化了中央宏观调控能力；出台了过渡期转移支付法规，初步建立了地区间财力均衡的机制。但我国实行的分税制，是在中央与地方的事权划分和支出范围不很明晰的基础上进行的；中央和地方政府职能尚未得到重新界定，政府间的事权划分基本上保持了原体制的范围。企业所得税基本仍接行政隶属关系划分（今年已初步做了调整）。由于事权划分不明，财政在职能上是缺位与越位并存。 新的国有
12、企业监督管理体制上划了县级政府的国有企业的所有者权利，必将加重市级政府与县级政府之间对事权的推诿。我国国家资本收益（包括出售国家股的收益）的一个重要用途应该用于建立社会保障制度，如果县级政府没有相应的国家资本所有权和收益，当前又未建立完善的转移支付制度，他们就会拖延甚至推诿社会保障的责任，这对于整个社会公平和社会稳定都是不利的。中央政府和各级地方政府之间的一个重要工作就是要合理确定与分级行使国家资本所有权、分税的财政体制相匹配的社保责任，使国有资产的产权与社保事权、财政体制相匹配。 国有资产监管体制的分权与政府行政体制集权的矛盾将加剧政府的“唯利是图”趋势 新的国有企业监督管理体制虽然使省、市
13、级政府拥有了相对独立的财产权，但并没有相对独立的行政立法权力，上级政府在政治上对下级政府有绝对的权威。在这种情况下，上级政府很容易产生机会主义行为：把问题尽量往下级政府压，把利益尽量往本级政府收，这种行为的结果是矛盾层层下放，上级政府的日子好过了，下级政府却犯了难。此外，政府行为的机会主义倾向也有损政府的公正性，政府的行为也因此更像唯利是图的企业，而不像提供公共产品的公共组织。 如何防止国有资产监督管理机构的错位和缺位？ 在市场经济体制下，对具有较完善法人治理结构的公司制企业的经营、监督和管理，本质上要求实行分权体制，即所有权与经营权分离。同时为防止损害所有者权益，又要求权力制衡，分权与制衡是
14、密不可分的。这也是当前建立国有企业监督管理体制的出发点。如何防止国有资产监督管理机构的错位和缺位？所谓“错位”有两方面含义：一是损害企业的法人财产权。表现为干预企业正常合法的经营管理活动；二是非法越权行使“出资人职责”，不能体现国家所有者的意志。表现为内部人控制。所谓“缺位”是指：不能尽职尽责，或无所作为。 在理论上讲，防止国有资产监督管理机构的错位和缺位，本质上不在于执行层面的内部控制，而在于国有资产所有者监督权的实现，这一点已经由内部人理论所证明，如韦伯那样期待的精英治理模式已经越来越收受到冲击和抛弃。因而，维护国有资产所有者权益的合法利益不受侵害，其源动力来源于所有者或其代表。因而建立民
15、主的、完善的、高效的立法和司法体制，是确保有效地贯彻国有资产所有者或其代表的意志，维护国有资产权益的合法利益不受侵害的根本保证。因而，当前建立新的国有企业监督管理体制，在“体”上是“一龙治水”还是“多龙治水”；在架构上是“两层制”还是“三层制”，都仅是形式不同罢了。只要国有资产监督管理机构（国资委）和国有资产经营机构（企业）既不受立法机构监督，又不受司法机构的独立审查，书面上对权责利的规定再好，也难免国有资产监督管理机构的缺位和错位，难免国有企业被内部人控制。 当前，为防止国有资产监督管理机构错位和缺位的首要任务是组建一支职业董事队伍，并通过这支队伍行使好“出资人职责”。传统的管理国企的方式未
16、能摆正董事的位置，未能充分发挥董事的作用。具体表现为：第一，把董事的职位作为即将离退休干部的过渡职位安排。没有打算真正使其发挥作用，再者，这些人员的学识水平和结构大多不能适应要求，难有作为；第二，由上级机构的各级干部派到下属子公司和关联公司去兼任董事，不能集中精力；第三，由子公司的董事长、总经理、财务总监等执行人员兼任董事。由于“屁股决定脑袋”，这些董事往往是从子公司的角度考虑问题，而不是为股东考虑，结果很难摆正母子公司的关系。在目前的国有大型公司和企业集团的母子关系上，都遇到这样的问题。因而，必须组建一支职业化的非执行董事队伍，这些人员要从社会上懂经济会管理的人才中选聘，他们的职责就是代表出资人（国有资产监督管理机构）在一家或若干家公司中担任董事，并严格按董事职责办事，不让其在任职
