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1、建立我国地质灾害保险机制探讨白雪华 白雪华，女，助理研究员，硕士，2001年毕业于南开大学国际关系专业，主要研究方向为全球问题。现在中国国土资源经济研究院从事环境经济、地质灾害管理、矿山环境管理、国土资源理论等方面的研究。 胡小平摘要 我国是地质灾害最为严重的国家之一，地质灾害种类多，分布广，危害大。地质灾害保险具有心理作用、补偿作用、救灾作用、缓冲作用等 。我国现行的地质灾害经济补偿机制存在一些缺陷，在这种情况下，参照日本地震保险的经验，提出了建立我国地质灾害保险机制的具体对策。关键词 地质灾害；经济补偿；保险一、地质灾害保险的必要性及作用 我国是地质灾害最为严重的国家之一，地质灾害种类多，
2、分布广，危害大，严重制约着灾害多发地区的国民经济发展，威胁着人民群众的生命财产安全。尽管随着我国经济建设和科学技术的不断发展与进步,我国抗御和减轻灾害的机制与技术方法不断完善和进步，并在地质灾害防治中发挥着巨大的作用，但在地质灾害预报的时间、空间、强度的精确度方面，由于受到技术、资金、物资等诸多因素制约还远远达不到理想的效果，即使这些对策今后达到非常完善的程度，也不可能完全消除地质灾害和地质灾害损失。正是由于地质灾害的客观存在与地质灾害损失的不可避免性，所以，在地质灾害救灾中，经济补偿对策是必不可少的。事实上，建立后备基金或保险基金用以应付地质灾害风险损失，是促进社会生产发展所必需的。目前常见
3、的灾害补偿方式有三种:一是国家财政通过预算安排的总预备金；二是企业或家庭提留的应急资金；三是保险业以契约形式筹集的保险基金。这三种形式各有特点，互相补充，缺一不可。但相对来说，保险形式更为合理、可靠。因为保险基金是保险人依据损失分摊等原则，在科学测算各种危险损失概率的基础上，通过契约取得保险费建立的，它具有实力雄厚、赔偿及时、补偿充分、保障面广等特点。正因为如此，用保险形式补偿各种灾害风险损失是当今世界上普遍采用的一种行之有效的方法，保险基金正成为国家后备基金的重要组成部分并起主导作用。地质灾害保险的作用主要体现在以下几个方面:(1)心理作用 我国实行改革开放以来，人民生活水平不断提高，安全需
4、求日益突出。地质灾害保险正好可以满足这一需求,它以合理的保费承担向处于地质灾害危险之中的广大保户提供可靠的经济保障,解除后顾之忧。(2)补偿作用 参加地质灾害保险可在灾害发生后及时得到经济补偿，迅速恢复生产、生活，也可以使国民经济发展保持连续与稳定。(3)救灾作用 地质灾害的范围广、损失大,所以影响也大,如果经济补偿跟不上,很容易引发一系列的社会问题。而及时、充分的经济补偿在安定民心、配合救灾抢险等方面具有显著作用。(4)缓冲作用 如果地质灾害损失主要由财政负担，一旦发生较大的灾害，必然会对当年以至未来几年财政收支平衡造成影响。如果灾害损失由保险业承担一部分，不但减轻了地质灾害对财政的直接冲击
5、，同时由于保险补偿的及时与充分，又在很大程度上减轻了对财政的间接冲击。二、我国地质灾害经济补偿机制的现状改革开放之前，我国地质灾害补偿机制主要由国家财政承担。改革开放之后，中国人民保险公司、中国太平洋保险公司、中国平安保险公司、永安财产保险公司相继设立了保险机构并开办了地质灾害保险业务。这些公司开办地质灾害保险业务的基本做法是将塌陷、崩塌、泥石流等保险责任列在财产保险综合险的保险责任范围之内承保。迄今为止,没有哪一家公司有一个专门的地质灾害保险条款。这是需要认真研究的。其一,承保地质灾害责任是不对等的。现行的财产综合保险条款是从火灾保险的发展而延伸过来的。伴随着世界工业革命的完成，火险责任的范
6、围才逐步扩大。到本世纪初,世界各国的火灾保险相继扩展到承保洪水、暴风雨、塌陷、崩塌、泥石流等责任。我国在50年代初期实施的财产强制保险条例和自愿火灾保险条款，也把洪水、暴风雨、塌陷、崩塌、泥石流等责任列为保险责任予以承保。1979年恢复国内保险业务之后的财产险条款仍然沿袭了50年代的做法。这足以说明现行的条款在很大程度上保障了被保险人的利益。但有一点值得深思的就是传统的火险,其保险费率的确定是根据标的遭受火灾的危险程度确定的。甲地财产与乙地财产所处的险位不同,其费率标准也不同。火险责任扩展到地质灾害责任之后,由于地质灾害造成的损失很难确定标准的险位,故其费率标准基本上还是参照传统火险的费率档次
7、。从而形成了承保地质灾害责任的不对等性。其二，我国区地域辽阔、幅员广大，各地遭受地质灾害的概率十分悬殊。可目前的财产综合保险条款，其费率全国都差不多，不管该地区地质灾害的可能性多大，也不管被保险人有没有这个保险需求，条款、费率基本上都是统一的,这是不合理的。在这种情况下，要建立我国的地质灾害保险机制，不妨借鉴一些日本地震保险制度的经验。三、日本地震保险日本地震保险制度的一个重要特点是将居民家庭财产的地震保险与企业财产的地震保险严格区分开来，前者实际上被定性为商业性与政策性相结合的混合型保险，由商业保险公司与政府共同承担保险责任；而后者则被定性为商业性保险，由商业保险公司独立经营和自负盈亏。1、
8、日本家庭财产地震风险的保险家庭财产的地震保险业务先由民间保险公司承保，然后再全部分给由日本各保险公司参股成立的地震再保险公司；该公司除自留一部分外，按各保险公司承保的财产保险的市场份额回分给各保险公司；超出再保险公司与直接承保限额的部分由国家承担最终赔偿责任。目前，日本政府家庭财产的地震风险是以超额赔款再保险的方式承保的。具体做法是：750亿日元以下的损失由民营保险公司承担，750亿日元至8186亿日元的损失由民营保险公司和政府各承担50%，8186亿日元到41000亿日元的部分由政府承担95%，而民间承担5%。日本的家庭财产地震保险是作为家庭财产保险的附加险而由民间保险公司和政府共同承保的。
9、由于受政府财政能力和保险公司承受能力的限制，家庭财产的地震保险采取限额保险方式。其保险金额限定为财产保险保险金额的30%50%。也就是说，已经投保了地震附加险的家庭财产即使发生了全损，作为被保险人的居民家庭从民间保险公司和政府获得的保险赔偿只相当于实际损失的一部分，而不是损失的全部。由于不同地区和不同建筑物地震风险的大小不同,日本家庭财产地震保险的保险费率是分地区和按建筑物的结构分别计算的。在日本，政府的财政地震损失补偿基金主要有两个来源:一是政府作为再保险人所取得的再保险费收入；二是由国家财政投入的资金。2、日本企业财产的地震保险与家庭财产不同,日本企业财产的地震保险是商业性的保险。其承保主
10、体只是民间保险公司,而政府并不作为承保主体参与其中。因此,地震发生后企业财产损失的赔偿责任完全由民间保险公司承担,而政府并不承担。虽然政府对企业财产部分的地震风险不承担经济责任,但并不意味着政府不介入企业财产的地震保险。其介入的途径有二:一是对保险公司经营险种的审批;二是检查和控制保险公司的偿付能力系数()。政府监管部门可以根据保险公司偿付能力系数对其风险与偿付能力的对比关系作出判断。当判断的结果为风险超过保险公司的偿付能力,其经营已经处于不稳健状态时,政府主管部门可以采取相应的措施对其地震保险乃至全部保险的经营活动加以必要的干预和限制,以保护被保险企业的利益。日本的企业财产地震保险是作为企业
11、财产保险(火险)的附加险而由民间保险公司单独承保的。由于民间保险公司的承受能力的限制,企业财产的地震保险也采取限额承保方式。四、我国建立地质灾害保险的对策1、建立和集聚地质灾害保险基金，实行专款专用，以丰补歉。为了有效地抗御和减轻地质灾害造成的损失，必须建立和集聚专门用于应付地质灾害的保险基金。保险公司的地质灾害保险费收入要单独建帐，单独核算，除当年发生的地质灾害保险赔款和核定的各种费用开支外，如有结余，要逐年积累起来，并通过资金运用，实现保值增值，以增强国家和社会的后备，提高保险公司的偿付能力，做到专款专用，提高我国抗御地质灾害的经济实力。2、把居民家庭财产的地质灾害保险与企业财产的地质灾害
12、保险严格区分开来，政府只对居民家庭财产的地质灾害风险提供保险保障。我国还是一个发展中国家,经济发展水平和政府的财政收入水平还比较低,政府所能拿出的财政性地质灾害补偿资金更为有限。因此,我们也必须将居民家庭财产的地质灾害保险与企业财产的地质灾害保险严格区分开来,政府的财政性补偿基金只能集中用于对居民家庭因地质灾害而发生的财产损失的赔偿。这样做有利于集中使用有限的财政性补偿资金,保障居民家庭在地质灾害损失发生后的基本生活需要。这不仅体现了人本主义原则，有助于维护社会政治经济秩序的稳定，而且也避免了由于保障范围过大所导致的财政负担以及由此引起的纳税人税赋的加重,尤其是避免了有限财政性补偿资金的分散使
13、用所带来的补偿效率的降低。3、尽可能降低居民家庭财产地质灾害保险的费率水平,并对不同地区和不同性质的居民家庭财产实行差别费率。尽可能降低地质灾害保险的费率水平的依据是对多数居民家庭和政府财政两个方面的承受能力的综合考虑,而实行差别费率则是因为不同地区和不同性质的财产的地质灾害风险大小不同。尽可能降低费率有利于减轻居民家庭的保费负担,可以提高其参与地质灾害保险的热情,从而扩大保障对象的规模和覆盖面。同时,适当收取保费又可以减轻政府的财政压力,使政府参与的地质灾害保险与政府救济严格区别开来,有利于发挥保险补偿的优势。根据保险标的地质灾害风险的差异实行差别费率,可以更好地体现公平合理的原则,有利于调
14、动不同地区居民家庭投保地质灾害保险的积极性,增加地质灾害风险保费的总量,增强政府对地质灾害损失的偿付能力；同时可以在更大的地域范围分散地质灾害风险,避免因承保风险过于集中导致保险损失累积总量超过地质灾害保险基金储备规模,出现严重地质灾害损失已经发生而政府却无力按预定责任进行赔偿的局面。4、对于企业财产的地质灾害风险政府不承担保险责任。但对经营企业财产地质灾害保险业务的保险企业要实施必要的管理。由于严重的破坏性地质灾害所造成的企业财产损失可能十分巨大,受损企业的财产损失能否得到补偿以及补偿的程度如何,不仅关系到企业的生产经营活动能否得到尽快恢复,而且也关系到国民经济能否正常运行和社会经济秩序的稳
15、定,政府必须介入企业财产的地质灾害保险,对经营企业财产地质灾害保险业务的保险企业要实施严格的管理。这种管理主要包括两个方面:一是对保险公司企业地质灾害保险业务的审批,只有经过政府有关部门批准的保险企业才有权经营企业地质灾害保险业务;二是对保险企业的偿付能力进行严格的监管,以便将保险企业经营地质灾害保险业务的规模限定在其实际偿付能力之内。5、设立独立的地质灾害保险险种。我国尤其是目前地质灾害多发地区大多数的居民家庭收入水平较低,对保险费的经济承受能力和心理承受能力较差,加之缺乏风险与保险意识,多数居民家庭没有投保财产保险。鉴于此种情况,为了扩大地质灾害保险的投保比例,使更多的居民家庭都能获得地质灾害保险保障,同时又不增加居民家庭的保险费支出负担,对居民家庭财产的地质灾害保险设立独立的险种,在既定承保限额内单独承保居民家庭财产的地质灾害风险。居民家庭可以不必投一般家庭财产保险,即可直接投保地质灾害保险。考虑到一些特别贫困的居民家庭尤其是落后地区特别贫困的居民家庭交付保险费的困难,中央政府可以从财政地质灾害保险专项基金中划出一块来用于这些家庭地质灾害保险费的减免。6
