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1、中国科协调研宣传部政策研究类课题科技社团承接政府转移职能研究总 报 告中国产学研合作促进会2011年9月目 录第一部分 我国政府有关职能向科技社团转移的必要性与可行性一、世界主要国家行政改革趋势1二、我国深化政府改革的基本方向和要求2三、我国科技社团承接政府转移职能的可行性4第二部分 我国政府向科技社团转移职能的主要内容及制约因素一、政府向科技社团转移职能的主要内容5二、政府向科技社团转移职能的主要途径和方式12三、目前政府向科技社团转移职能的制约因素分析17第三部分 我国科技社团承接政府转移职能的主要方式及必要条件一、我国科技社团承接政府转移职能的总体情况21二、我国科技社团承接政府转移职能
2、的主要途径和方式38三、我国科技社团承接政府转移职能的条件分析43第四部分 我国科技社团承接政府转移职能的典型案例分析一、科技社团承接科技决策咨询职能的案例分析62二、科技社团承接科技评价职能的案例分析66三、科技社团承接科技奖励职能的案例分析70四、科技社团承接科技人才评价职能的案例分析74五、科技社团承接社会管理职能的案例分析78第五部分 促进科技社团承接政府转移职能的若干建议一、关于政府如何向科技社团转移职能的建议83二、关于科技社团如何承接政府转移职能的建议101第一部分 我国政府有关职能向科技社团转移的 必要性与可行性一、世界主要国家行政改革趋势（一）经济全球化要求政府管理创新从20
3、世纪70年代中期到八九十年代，以信息技术、新材料技术、生物技术为代表的高新技术及产业迅猛发展，由此进入第三轮经济全球化。高新技术产业的发展，改造和改变着整个社会的经济生活，人类社会进入新经济时代。跨国公司和风险投资公司成为占主导地位的经济组织形式。愈来愈多的国家加入到全球多边贸易体系中。经济全球化要求政府管理创新，包括理念创新、制度创新、管理创新。正是在这种大背景下，推进政府管理创新，优化政府公共服务职能，提高国家国际竞争力，成为当今世界各国政府的重要课题。（二）世界主要国家行政改革的基本方向从20世纪7080年代以来，英国、美国、澳大利亚和新西兰等国家相继进行了一场影响深远的政府管理改革。改
4、革的基本方向是，政府把公共服务作为政府职能的核心，把提高公共服务的质量作为政府施政的重要目标。这些国家的政府部门认识到政府失灵的存在，迫于财政压力和债务负担，开始实行公共服务社会化和市场化的改革，使政府从部分公共产品领域退出，由社会与民间资本提供部分混合公共产品，并注重发挥市场在公共产品供给领域的作用，从而提高公共产品供给的效率。政府的职能被限定在提供核心公共产品，而由私人部门、非政府组织参与提供混合公共产品和私人服务。政府部门广泛地推行全面质量管理，倡导政府部门积极地寻求公众的基本需求，提高公共产品和服务的质量。在优化政府公共服务的实践中，各国还提出了公共服务的主要原则，包括公民和顾客至上原
5、则、程序便民原则、绩效导向原则等。美国政府与非营利组织之间普遍存在着伙伴关系，联邦政府在公共服务体系中大量求助于第三方机构。作为这些国家行政改革的指导理论，主要是新公共管理理论、“治理”理论和公共服务民营化与市场化理论。这些理论的一个基本特征，是它不再将公共管理活动仅仅看作是政府的行政管理职能，也不是仅仅将公共管理活动等同于公共部门的管理活动，而是将公共管理看成是在公共产品与公共服务供给过程中，由多元主体共同组成的复杂网络的治理，是由公共部门、准公共部门及部分参与公共服务提供的私人部门共同对公共事务的处理。二、我国深化政府改革的基本方向和要求我们党和国家高度重视政府管理体制改革与创新，重视在转
6、变政府职能、加强和创新社会管理中发挥社会组织的重要作用。改革开放30多年来，我国行政管理体制改革已呈现良好态势，政府行为正在不断归位和规范，已经明确将政府职能定位在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面，从直接管理为主转为间接调控为主。把企业交还给市场，把应当由社会承担的责任逐渐归还社会。大幅度削减行政审批，取消一系列政府直接参与市场资源配置和市场运行的规章制度，使政府职能不再过多干预微观经济活动，将社会性、公益性、服务性职能更多交予社会组织。2004年，我国提出“建设服务型政府”。2005年3月，温家宝总理在十届人大三次会议政府工作报告中提出：“加快政府职能转变，进一步推进政企分开、政
7、社分开、政事分开。坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥科技社团、行业协会、商会和中介机构的作用。”2007年10月，胡锦涛在党的十七大报告中指出：要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务。要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。重视社会组织建设和管理。2010年10月15日，温家宝总理在党的十七届五中全会上所作的关于“十二五”规划建议的说明中指出，要深化政府自身改革。这些年，政府自身改革虽然取得一些进展，但与人民群众的期望相比差距仍然不小。政府职能转变
8、不到位，对微观经济主体干预过多，社会管理和公共服务比较薄弱；一些工作人员依法行政意识不强；一些领导干部脱离群众、脱离实际，形式主义、官僚主义严重；一些领域腐败现象易发多发。必须通过深化政府自身改革和加强制度建设，从制度上解决权力过分集中又得不到制约的问题，保障人民的民主权利和合法权益，最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业。“十二五”规划纲要明确指出，要推进行政体制改革。按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，加快建立法治政府和服务型政府。要加快转变政府职能。健全政府职责体系，提高经济调节和市场监管水平，强化社会管理和公共服务职能。加快推进政企分开、政资分开
9、、政事分开、政府与市场中介组织分开，调整和规范政府管理的事项，深化行政审批制度改革，减少政府对微观经济活动的干预。“十二五”规划纲要明确指出，要加快社会事业体制改革，特别是要改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。要积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。要培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务。要加强社会组织建设。坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。要重点培育、优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织。推动行业协会、商会改革和发展
10、。完善扶持政策，推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，扩大税收优惠种类和范围。市场经济条件下的政府，应该是“有限”政府。社会需求日益复杂化，社会事务增多，社会管理与服务的主体呈现多元化趋势，政府不应该也不可能什么都管。在科技管理职能方面，政府职能转变不到位，主要表现在：一是存在着缺位问题。如对医疗产品、药品、食品的广告过分夸大功能宣传，相关部门监管缺位，忽视科技社团的监督评估作用；二是存在着错位问题。比如在科技评价方面，政府部门组织非同行的专家进行评价，使科技评价的权威性大打折扣；三是存在着越位问题。政府部门将本应该交由社团承担的职能自己包揽，与社团争利，等等。这
11、些问题的存在，既影响了政府正确行使职能和政府形象，也影响了科技社团的发展空间和发展活力。这要求各级政府加快责任政府和服务型政府建设，行政职能要加快由直接管理向间接管理转变、由微观管理向宏观调控转变，要向社会放权让利。政府在管理方式、管理机制、管理手段，特别是在管理内容上要主动适应市场经济发展和社会管理创新的要求，进一步推进政企分开、政社分开、政事分开。政府必须把不应该承担的职能、没有能力承担的职能、承担效果不好的职能，交给事业单位、社会组织和企业承担。当前，政府在科技管理领域仍然承担一些微观职能，如科技奖励、资格评定、培训教育、鉴定论证、规范制定、科技评估等职能，牵扯多种利益分配关系，阻碍了政
12、府转职转变的步伐。政府应该抓住关键时机，充分发挥科技社团的优势，将科技管理职能根据实际条件向其转移，使科技社团成为承接政府具体性职能、技术性职能和一些社会性职能的重要载体。三、我国科技社团承接政府转移职能的可行性科技社团是科技领域的非营利性社会组织，是科技工作者按照特定的宗旨和目标、自愿组成的群众性社会组织。在我国，科技社团主要包括学会、协会和研究会三种基本形式。科技社团作为国家创新体系的重要组成部分，以其特有的独立客观、智力密集优势，在整合各种创新要素，搭建协同创新平台，促进产学研用相结合，促进科技、教育与经济相结合，动员和组织广大科技工作者建设创新型国家方面的作用不可替代，在促进学科发展和
13、人才成长、推进自主创新、传播科学文化、规范学术行为、推动学术建设、提供科技服务、反映科技诉求等方面，正在发挥着重要作用。作为科学共同体的重要组成部分，科技社团是促进知识流动与合理使用的基本力量；是营造创新文化的骨干力量；是推动政府管理体制改革、转变政府职能的重要力量；也是推动公民社会成长和社会治理结构建设的主导力量。2001年，中国科协发布关于推进所属全国性学会改革的意见，强调要“推动学会活动的社会化。要在政府职能转变过程中，在制定发展规划、专业技术职务任职资格评审、成果鉴定等方面，主动争取政府的授权和委托，拓展学会活动空间。” 2006年5月23日，中央领导同志在中国科协第七次代表大会上强调
14、：“在政府职能转变过程中，要积极引导和支持科技团体承担有关社会职能，特别是要重视发挥科技团体在科技评价、科技人员评价和科技奖励等方面的作用，推动社会管理体制创新。”党的十七大提出，要“发挥协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务”。胡锦涛总书记在纪念中国科协成立50周年大会上的讲话中进一步提出，科协组织要积极参加国家创新体系建设，把开展学术交流、发挥学术交流对自主创新的重要作用作为学会的基本职责。科技社团同其他社会组织相比，在承接政府转移职能方面具备自身的独特优势。一是具有科学权威公正客观的第三方优势和开展同行评价的有利条件，可以通过开展同行评价、科技评估、职称评定等手段来发挥
15、重要作用，行政审批无法替代其权威性和客观公正性。二是科技人才和技术优势。我国科技社团集中了大量的科技专家学者，具有智力密集、人才荟萃、学科齐全等突出优势。科技社团可以通过开展专题研究，为国家科技创新和科技发展规划的实施提供科学依据；可以根据社会经济发展的热点、难点问题，组织调研论证和专家研究，提供科技决策咨询；同时可以通过技术推广、成果转让和产学研合作等方式来促进科技与经济社会发展紧密结合。如中国图书馆学会充分发挥学会人力资源和行业资源的优势，组织了一支集理论工作者和实践专家为一体、专业水平一流的专家队伍。他们来自国家图书馆、公共图书馆、建筑设计院、高等院校，还有退休专家和学会工作者，这个联合体可谓“群英会”，不同领域专家间、专家与政府间、专家与学会间进行全方位的磨合，形成一个全面协调、配合默契、游刃有余的创新团队组合。不仅如此，科技社团还具有信息优势、组织网络优势、多跨优势（跨区域、跨行业、跨专业）。所有这些优势，都为科技社团承接政府转移职能提供了充分条件。截止到2010年底，中国科协所属全国学会、协会、研究会（以下简称全国学会）己达198个，学会所属分支机构3228个。学会学术建设工作取得积极进展，科普活动辐射面不断扩大，科技咨询和科技服务工作稳步发展，承担社会化职能己成为学会工作新的亮点。创新发展促进了学会整体实力的显著提升，经费筹集能力和人力资源得到加强，自身建设取得
