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1、山林权属纠纷处理难题的破解随着林权制度改革的不断深入，山林权益与广大农民的经济关系日益紧密，广大农民对山林资源越来越重视，加之在上世纪八十年代初“林业三定”工作的粗放和其它种种原因，导致山林权属纠纷越来越多。然而，现行法律对山林权属纠纷调处程序的设置存在着种种问题，其中最难解决也是最迫切需要解决的问题是山林权属纠纷处理的恶性循环。由于恶性循环，拖延了时间，浪费了资源，已引起了农村的不稳定。解决这一难题的方式应有多种，比如用行政终局裁决方式、人民法院单纯作为民事案件来审理等方式。笔者提出用行政附带民事诉讼的方式，来解决山林权属纠纷循环处理的问题，并对此方式作出分析，以期能抛砖引玉。关键词：山林权
2、属纠纷;循环处理;行政附带民事诉讼一、山林权属纠纷调处程序的演变过程山林权属纠纷调处的对象是当事人因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议，属民事产权纠纷的一种。其调处程序的演变过程如下：(一)1991 年 7 月 11 日以前，山林权属纠纷案件是作为民事案件来处理的1991 年 7 月 11 日以前，山林权属纠纷的处理主要适用中华人民共和国森林法(以下简称森林法)和中华人民共和国民事诉讼法(以下简称民事诉讼法)等有关规定。森林法第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”。第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林
3、地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。第三款规定：“当事人对人民政府的处理决定不服的可以在接到通知之日起一个月内向人民法院起诉”。所以，当事人发生山林权属纠纷应先向人民政府申请确权处理，对人民政府的处理决定不服的，可在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。起诉时以争议相对方为被告，按民事诉讼法的规定提起民事诉讼。人民法院以民事案件审理，对所争议的山林权归属作实体判决。原来处理该案的人民政府不是人民法院审理该民事案件的当事人。(二)1991 年 7 月 11 日起至今，山林权属纠纷案件作为行政案件来处理中华人民共和国行政诉讼法(以下简称行政诉讼法)第五条规定：“人民法院审理行政案
4、件，对具体行政行为是否合法进行审查”。最高人民法院(行)发(1991)19 号文件关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)(1991 年 6 月 11 日通过，1991 年 7 月 11 日起试行)第一条规定：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。第七条规定：“公民、法人、或者其它组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉
5、的，人民法院应作为行政案件受理”。从此明确了人民政府处理山林权属纠纷属于具体行政行为，人民法院审理山林权属纠纷案件作为行政案件来审理。行政诉讼法第三十七条规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其它组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。由于当时没有法律法规规定，必须经过行政复议，人民法院才能受理山林权属纠纷案件。因此，当事人对人民政府的山林权属纠纷行政处理决定不服的，可选择先申请行政复议，对复议
6、决定不服的再提起行政诉讼;也可以直接提起行政诉讼。行政复议不是行政诉讼的必经程序。1999 年 10 月 1 日，中华人民共和国行政复议法(以下简称行政复议法)颁布实施。该法第三十条第一款规定：公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。从此，山林权属纠纷案件处理，在程序上适用森林法第十七条第一款第二款、最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)第一条第七条、行政诉讼法第三十七条、行政复
7、议法第三十条第一款及其相关的法律规定，山林权属纠纷案件的处理，行政复议成为行政诉讼的必经程序。目前，山林权属纠纷案件的处理程序为：行政裁决行政复议行政诉讼(一审，二审)。二、导致山林权属纠纷循环处理的根由是程序不当政府对山林权属纠纷案的确权处理，是属于行政裁决行为，属具体行政行为的一种。当事人对人民政府作出的山林权属纠纷行政处理决定不服的，应当先向上一级人民政府申请行政复议。行政复议法第二十八条第一款规定，根据不同情况，对具体行政行为作出复议决定有如下四种结果：第一，具体行政行为认定事实清楚，、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当的，决定维持;第二，被申请人不履行法定职责的，决定在一定期
8、限内履行;第三，具体行政行为有主要事实不清证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、具体行政行为明显不当五种情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。决定撤销或确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为;第四，被申请人不按本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该项具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。针对前述规定，复议机关对人民政府作出的山林权属纠纷行政处理决定的复议决定有三种结果：第一，维持人民政府的行政处理决定;第二，撤销人民政府的行政处理决定，并要求人民政府在一定
9、期限内重新作出处理决定;第三，直接变更人民政府的行政处理决定，即复议机关可以对下一级人民政府的行政裁决在实体上直接作出处理，但复议决定不是终局的，当事人不服复议机关的复议决定仍可提起行政诉讼。人民法院审理山林权属纠纷案件，适用行政诉讼法的有关规定，只对政府的行政裁决行为作合法性审查，不对案件作实体上的判决。根据行政诉讼法第五十四条规定，对行政案件的判决结果有四种情况：第一，具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持;第二，具体行政行为有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权和滥用职权五种情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为
10、;第三，被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行;第四，行政处罚显失公正的，可以判决变更。而山林权属纠纷案件是行政裁决案件，不是行政处罚案件，人民法院在审理在山林权属纠纷案件时，不享有司法审查的变更权。行政诉讼又不能适用调解。所以，山林权属纠纷行政裁决案的判决结果无外乎二种：维持人民政府的行政处理决定;撤销人民政府的行政处理决定，并要求人民政府重新处理。人民法院对山林权属纠纷行政裁决案件的合法性审查主要包括以下几个方面：确权的行政主体是否适格;行政主体在确权过程中程序是否合法;案件事实是否清楚、证据是否确凿;适用法律、法规是否正确。只要上述四项中有一项不符合规定，政府的行政处理
11、决定就会被人民法院撤销，并要求政府重新作出处理。如果当事人对人民政府重新作出的行政处理决定不服，仍然可以继续提起行政复议，进而行政诉讼，一审二审，山林权属纠纷案件的处理开始循环。如果人民法院的生效判决又撤销了政府新的处理决定并要求人民政府继续重新作出处理，则第二次循环又开始。在实践中，由于山林权属纠纷的成因错综复杂、涉及的历史时间长，政府在调处过程中所调查到的有关其历史与现状的材料又真假掺杂，政府越来越难以收集到能证明事实的充分的证据材料，其所作出的处理难免存在一些缺陷，从而出现人民法院撤销政府的行政处理决定，并要求政府重新处理即案件循环处理的情况是比较多的。归根结底，导致山林权属纠纷案件循环
12、处理的根由，是人民法院审理山林权属纠纷行政案件不能作出实体判决。举一个案例：1998 年 8 月 9 日，资兴市香花乡鹿桥村老屋图组(以下简称老屋图组)与资兴市香花乡鹿桥村黄花庄组(以下简称黄花庄组)关于“罗溪岭”山场山林权属纠纷一案，老屋图组向资兴市人民政府提出确权申请，资兴市人民政府于 1998 年 11 月 20 日作出资政法199810 号行政处理决定，将争议山场分为 A、B、C、D 四处，其中 A、B、D 三处的山权林权归老屋图组，C 处的山权林权归黄花庄组，黄花庄组不服并向资兴市人民法院提起行政诉讼，资兴市人民法院于 1999 年 8 月 4 日作出了1999资法林行初字第 5 号
13、行政判决，撤销了资兴市人民政府作出的资政法199810 号行政处理决定，并要求资兴市人民政府重新作出处理。老屋图组不服判决提起上诉，郴州市中级人民法院于 1999 年 12 月 15 日作出1999郴林行终字第 13 号终审判决，维持了资兴市人民法院1999资法林行初字第 5 号行政判决。资兴市人民政府对此案进行重新处理，于 2000 年 7 月 14 日作出资政法20006 号行政处理决定，将争议山场的 A、C、D 处的山权林权确权给黄花庄组所有，将 B 处的山权林权确权给老屋图组所有，老屋图组不服资兴市人民政府资政法20006 号行政处理决定，并向郴州市人民政府申请行政复议，郴州市人民政府
14、于 2001 年 8 月 13 日作出郴政行复决200125 号行政复议决定书，撤销了资政法20006 号行政处理决定，并决定由资兴市人民政府重新处理。黄花庄组不服郴政行复决200125 号行政复议决定，向资兴市人民法院提起行政诉讼，资兴市人民法院于 2001 年 11 月 30 日作出2001资行初字第 9 号行政判决书，维持了郴州市人民政府郴政行复决200125 号行政复议决定，黄花庄组和老屋图组均没有提起上诉。资兴市人民政府又对此案进行重新处理，于 2006 年 12 月 9 日作出资政法200614 号行政处理决定，将争议山场划为 1 号、2 号、3 号小班，其中 1 号和 2 号小班
15、的山权林权确权归老屋图组所有，3 号小班的山权林权确权归黄花庄组所有。黄花庄组不服，向郴州市人民政府申请行政复议，郴州市人民政府于 2007 年 3 月 29 日作出郴政行复决200710 号行政复议决定，维持了资兴市人民政府资政法200614 号行政处理决定书。当事人在法定期限内没有提起行政诉讼，至此，该案的处理才真正终结。此案自 1998 年 8 月开始，至 2007 年 3 月才结束，历时 8 年零 7 个月，其中在第一个循环中因行政复议不是必经程序，所以当事人直接选择了行政诉讼，在第二个循环中当事人没有提起上诉，在第三个循环中当事人没有提起行政诉讼，这样，还节约了几个程序的时间，否则，
16、所花的时间更长。在此案的循环处理期间，多次发生过当事人集体上访事件，发生过二次群体斗殴事件。不可想象，到底还有多少情形会导致案件的循环处理。山林权属纠纷行政裁决，作为具体行政行为的一种，应遵循行政法的合法、合理、及时、便民、高效的原则。然而，现行山林权属纠纷处理程序的设置，违反了这一原则，导致了处理的循环，带来了种种弊端：第一，处理时间过长。如上所述，山林权属纠纷的处理分为四个环节，第一环节为政府的行政裁决，第二环节为上级政府的行政复议，第三环节为一审法院的行政诉讼，第四环节为二审法院的行政诉讼。湖南省行政程序规定第一百一十四条规定：行政机关应当自受理申请之日起 60 日内作出裁决，情况复杂的，经本行政机关主要负责人批准，可以延长 30 日作出裁决，并应当将延长期限告知申请人。山林权属纠纷形成原因错综复杂，经历的历史时间长，调查取证困难，在政府确权阶段，一般需 90
