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1、安全管理体制与安全法规第一节 安全管理体制当前，我国的安全生产方针是“安全第一，预防为主”。这个方针是群众集体智慧的结晶，是安全工作长期实践经验的总结。它高度概括了安全管理工作的目的和任务，是一切生产企业实现安全生产的指导思想。为贯彻“安全第一，预防为主”的方针，必须建立一个衔接有序、运作有效、保障有力的安全生产管理体制。一、安全管理体制的变迁所谓体制，就是关于一个社会组织系统的结构组成、管理权限划分、事务运作机制等方面的综合概念。为了理顺各层次安全管理体制的关系，有必要根据我国的实际情况，制定一个有关安全生产管理的总体制（宏观体制）。国务院1983年5月发出的批转劳动人事部、国家经委、全国总
2、工会关于加强安全生产和劳动安全监察工作的报告的通知中明确规定，要在“安全第一，预防为主”的方针指导下搞好安全生产；经济管理、生产管理部门和企业领导必须坚决贯彻“管生产的必须管安全的原则”，特别是在经济体制改革中要加强安全生产工作，讲效益必须讲安全；劳动部门要尽快健全劳动安全监察制度，加强安全监察机构，充实安全监察干部，监督检查生产部门和企业对各项安全法规的执行情况，认真履行职责，充分发挥应有的监察作用；工会组织要加强群众监督，对于企业行政领导忽视安全生产，工会要提出批评和建议，督促有关方面及时改进。此通知确定了我国在安全生产工作中实行国家劳动安全监察、行政管理和群众（工会）监督相结合的工作体制
3、。国家监察、行政管理和群众监督三个方面有一个共同目标，就是从不同的角度、不同的层次、不同的方面来推动“安全第一，预防为主”方针的贯彻，协调一致搞好安全生产。通常将这个工作体制称为安全管理的“三结合”体制。到了20世纪90年代，随着企业管理制度的改革和安全管理实践的不断深入，人们逐渐认识到“三结合”的安全管理工作体制并不完善，其中主要是“行政管理”的提法欠妥。从我国20世纪90年代以前的经济运行机制来看，企业要受到行业主管部门和经济管理部门的管理，包括企业领导人事安排，经营计划的制定，原材料的供应，利润的分配等等。因此，企业与行业主管部门之间具有行政上的隶属关系，行业主管部门是连接政府与企业的主
4、要环节，企业的安全管理工作也要受到行业主管部门的领导和控制。在安全管理体制中，“行政管理”应该包含行业管理和企业自我管理两个层次，这两个层次的安全管理机制、对象和职责等并不相同。为了使安全管理体制更加符合实际，国务院1993年50号文关于加强安全生产工作的通知中正式提出：实行“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督，劳动者遵章守纪”的安全生产管理体制。这一体制将原“三结合”体制中的“行政管理”分为“企业负责”和“行业管理”两部分，形成“四结合”的体制。二、安全生产管理体制的涵义在“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督”的安全生产管理体制中，这四个方面按不同层次和从不同角度构成安全生产管理的宏
5、观体制。1国家监察国家监察即国家劳动安全监察，它是由国家授权某政府部门对各类具有独立法人资格的企事业单位执行安全法规的情况进行监督和检查，用法律的强制力量推动安全生产方针、政策的正确实施。国家监察也可以称为国家监督。国家监察具有法律的权威性和特殊的行政法律地位。行使国家监察的政府部门是由法律授权的特定行政执法机构，该机构的地位、设置原则、职责权限以及该机构监察人员的任免条件和程序，审查发布强制性措施，对违反安全法规的行为提出行政处分建议和经济制裁等，都是由法律规定或授权的。因此，国家监察是由法定的监察机构，以国家的名义，运用国家赋予的权力，从国家整体利益出发来开展的。2行业管理行业管理就是由行
6、业主管部门，根据国家的安全生产方针、政策、法规，在实施本行业宏观管理中，帮助、指导和监督本行业企业的安全生产工作。行业安全管理也存在与国家监察在形式上类似的监督活动。但是，这种监督活动仅限于行业内部，而且是一种自上而下的行业内部的自我控制活动，一旦需要超越行业自身利益来处理问题时，它就不能发挥作用了。因此，行业安全管理与国家监察的性质不同，它不被授予代表政府处理违法行为的权力，行业主管部门也不设立具有政府监督性质的监察机构。3企业负责企业负责是指企业在生产经营过程中，承担着严格执行国家安全生产的法律、法规和标准，建立健全安全生产规章制度，落实安全技术措施，开展安全教育和培训，确保安全生产的责任
7、和义务。企业法人代表或最高管理者是企业安全生产的第一责任人，在此基础上，企业必须层层落实安全生产责任制，建立内部安全调控与监督检查的机制。企业要接受国家安全监察机构的监督检查和行业主管部门的管理。4群众监督群众监督就是广大职工群众通过工会或职工代表大会等自己的组织，监督和协助企业各级领导贯彻执行安全生产方针、政策和法规，不断改善劳动条件和环境，切实保障职工享有生命与健康的合法权益。群众监督属于社会监督，一般通过建议、揭发、控告或协商等方式解决问题，而不可能采取像国家监察那样以国家强制力来保证的手段，因此，群众监督不具有法律的权威性。5“四结合”体制之间的关系企业负责，行业管理，国家监察，群众监
8、督这四个方面，具有不同的性质和地位，在安全生产中所起的作用也不相同。在这四个方面中，企业是安全生产工作的主体和具体实行者，它应该独立承担搞好安全生产的责任和义务，建立安全管理的自我约束机制。它所要解决的主要是遵章守法、有法必依的问题，是安全管理的核心。行业管理是行业主管部门在本行业内开展帮助、指导和监督等宏观管理工作。行业管理主要通过指令、规划、监督、服务等手段为企业提供搞好安全生产工作的外部环境并促使企业实现自我约束机制。国家监察是代表国家，以国家赋予的强制力量推动行业主管部门和企业搞好安全生产工作，它所要解决的是有法可依、执法必严和违法必究的问题，因此，国家监察是加强安全生产的必要条件。群
9、众监督一方面要代表职工利益按国家法律法规的要求监督企业搞好安全生产，另一方面也要支持配合企业做好安全管理工作（如对职工进行遵章守纪和安全知识的教育，反映事故隐患情况，提出整改建议等），这是做好安全工作的有力保证。三、安全生产监督管理的组织机构1概述1998年以前，我国中央劳动安全监察机构设置在原劳动部（即其下属的职业安全卫生监察局、矿山安全监察局、锅炉压力容器安全监察局），各省、自治区、直辖市劳动部门设相应的监察处，市（地区）劳动部门设监察科（室），县劳动部门设监察股或专职监察员。1998年国务院机构改革后，全国劳动安全监察工作交由新组建成立的国家经济贸易委员会安全生产管理局负责。各省、自治区
10、、直辖市的劳动安全监察机构的设置，由各省、自治区、直辖市人民政府自行确定，或保留在劳动与社会保障部门，或转到各省、自治区、直辖市的经贸委。其设置级别与以前一样。2国务院安全生产委员会国务院于2001年3月17日成立了国务院安全生产委员会。吴邦国副总理兼任国务院安全生产委员会主任，国家安全生产监督管理局局长张宝明任安委会副主任兼办公室主任。安委员的成员由经贸委、公安部、监察部、全国总工会等部门的主要负责人组成。安委会在国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）设立办公室，作为安委会的工作机构。办公室的主要职责是：承办安委会召开的会议；定期编报全国安全生产工作简报；承办安委会交办事项和日常工作。
11、3国家安全生产监督管理局2001年3月，我国成立了国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）。其职能包括原国家经贸委安全生产管理局和国家煤矿安全监察局，一个机构、两块牌子。涉及煤矿安全监察方面的工作，以国家煤矿安全监察局的名义实施。国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）是综合管理全国安全生产工作、履行国家安全生产监督管理和煤矿安全监察职能的行政机构，由国家经济贸易委员会（以下简称国家经贸委）负责管理。这是我国安全生产监督管理机构的重大改变，表明了我国政府强化国家安全生产监督管理的承诺。国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）设9个职能司（室）。其职责是：（1）办公室（外事司、财务司
12、）：负责机关文秘、档案、信息、保密和行政后勤等方面的工作；负责财务、经费、国有资产管理工作；负责组织安全生产方面的国际技术合作与交流活动。（2）政策法规司：负责起草有关法律草案和行政法规的具体工作；研究拟定工矿商贸企业安全生产规章、规程及安全技术标准；承办安全生产方面的行政复议工作；负责安全生产重大政策研究和起草重要文件及重要会议报告；组织、指导安全生产新闻宣传工作。（3）信息与技术装备保障司：负责发布全国安全生产信息和伤亡事故统计的具体工作，分析和预测全国安全生产形势；监督管理安全技术措施经费；组织有关科研成果的鉴定和技术推广；负责国家安全生产专家组工作；实施对工矿商贸企业安全生产条件和有关
13、设备（由其他有关部门承担的锅炉、压力容器、电梯、防爆电器等特种设备除外）进行检测检验、安全评价、安全培训、安全咨询等社会中介组织的资格认可工作，并进行监督检查。（4）煤矿安全监察一司：组织国有煤矿建设工程安全设施的设计审查和竣工验收；监督检查国有煤矿贯彻执行安全生产法律、法规情况及其安全生产条件、设备设施安全和职业危害情况；组织调查和处理国有煤矿重大、特大事故；组织、指导和协调煤矿救护及应急救援工作。（5）煤矿安全监察二司：监督检查乡镇煤矿贯彻执行安全生产法律、法规情况及其安全生产条件、设备设施安全和职业危害情况，依法查处不具备安全生产基本条件的小煤矿；组织调查和处理乡镇煤矿重大、特大事故。（
14、6）安全监督管理一司：监督检查金属与非金属矿山企业贯彻执行安全生产法律、法规情况及其“三同时”情况和安全生产条件、设备设施安全情况；组织调查和处理金属与非金属矿山企业重大、特大事故；组织、指导和协调金属与非金属矿山企业事故应急救援工作。（7）安全监督管理二司：监督检查石油、化工、电力、贸易、机械、冶金、有色、轻工、纺织、医药、建材、烟草、地质等行业的工矿商贸企业贯彻执行安全生产法律、法规情况及其“三同时”情况和安全生产条件、设备设施安全情况；组织调查和处理相关的重大、特大事故；组织、指导和协调化学事故应急救援等工作。（8）安全监督管理三司：指导、协调和监督公路、水运、铁路、民航、建筑、水利、邮
15、政、电信、林业、军工、旅游等行业的安全生产工作；组织、协调相关的重大、特大事故的处理工作。（9）人事培训司：按照干部管理权限负责局机关和直属机构干部管理的具体工作；组织、指导本系统安全生产监察人员、煤矿安全监察人员的培训、考核和全国企业安全生产技术培训；依法组织、指导并监督特种作业人员的考核工作和企业主要经营管理者的安全资格考核工作。四、安全监察机构的职责和权限劳动安全监察对象，主要是企事业单位，也包括国家法规中所确定的负有劳动安全职责的有关政府机关、企事业主管部门、行业主管部门等。劳动安全监察的任务，主要是对上述被监察对象履行劳动安全职责和执行安全生产法规、政策的情况，依次进行监督检查，及时
16、发现和揭露存在的问题和偏差，纠正和惩戒违章失职行为，以保证国家安全生产方针、政策和法规的贯彻执行，保护职工的安全与健康，促进社会主义建设事业的发展。劳动安全监察机构必须依法监察，即：监察机构和监察人员的设置必须符合国家法律规范的要求，监察机构的活动必须符合国家法规确定的职责权限，不失职、不越权；国家监察是一种执法监察，即主要监察遵守和执行国家法规、政策的情况，预防和纠正违反法规、政策的偏差，它不干预被监察对象内部执行法规、政策的方法、措施、步骤等具体事务，也不代替被监察对象的日常安全管理和安全检查；进行监察活动时，必须依据实体法的规定（包括有关安全生产法律、法规、规章、标准），并遵守程序法的有关规定。安全监察机构的主要职责和权限如下：监察经济管理部门、生产管理部门和企事业单位对国家安全生产法律、法规的贯彻执行情况；对新建、改建、扩建和技术改造工程项目中有关劳动安
