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1、新制度学派的经济学家科思，把社会经济关系概括为两种，一种是“市场”，表明的是当事人之间进行平等交易的关系；一种是“科层”，表明的是当事人之间进行经济活动中的上下级关系。任何一个企业组织内部都基本上是科层，而履行经济职能的政府更要运用科层这个方式。这个分类给我们以重要的经济学启示。如果用更确切的表达方式，则“市场”与“科层”表明的是两种交易活动的运作方式，在运作方式背后，分别是这两种经济关系：在市场中，人们受产权关系约束，进行着产品、劳务与要素的交易，因而是平等的关系；在”科层”中，人们受职权关系约束，分别履行自己的职责并行使给定的权利，在这一范围内与其他人只发生着上下级关系。这一对概念，是本文
2、分析的起点。一、对职权关系的分析传统的计划经济体制下，国有企业的企业制度所依托的经济关系是职权关系。这是有历史由来的。最初的社会主义经济体制是作为资本主义市场经济的对立物而产生的，体现市场经济原则的产权关系被视为私有制的经济关系而被抛弃。于是作为“全社会公有”的生产资料只能放在无产阶级国家权力体系的管理之下。列宁在国家与革命这部著作中，对即将通过革命来建立的新社会作了这样的设想：整个社会将成为一个管理处，成为一个劳动平等、报酬平等的工厂。列宁指出：“在这里，全体公民都成了国家（武装工人）的雇员。全体公民都成了一个全民的、国家的辛迪加的职员和工人。”推动社会运转的基本因素是监督生产和分配，计算劳
3、动和产品。列宁清楚地看到，实行这种计算和监督的国家，必须是一个“能够迫使人们遵守法权规范的机构”，是在全社会推行“工厂纪律”。这是必要的。因为“如果不愿陷入空想主义，那就不能认为，在推翻资本主义之后，人们立即就能学会不需要任何法权规范而为社会劳动。”按照列宁的思路，全部社会经济关系体现为在“管理处”或“工厂”之内的关系。这种关系的特征就是“服从权威”，正如恩格斯在论权威一文中说过：只要在社会化生产的联合活动中，就需要有一方服从另一方的“权威原则”，就是在土地和劳动工具都成了工人的集体财产的情况下，权威也不会消失，而只会改变它的形式。科思所说的企业内部的“科层”或者权威关系，正是列宁设想应用于整
4、个社会、整个国有经济的基本经济关系。在某种意义上，前苏联从二十年代后期至六十年代中期这段时间所推行的集权式计划经济体制，就是把列宁在十月革命前的设想，运用于苏联当时的具体实践中。在这个体制中，不管是在企业内部还是在企业外部，都按科层的方式运作。企业领导人处于某个等级职位上，履行着上级交给的职责和权限，它们由规则与指令来规定。市场对企业的经济运行不起作用。人们不否认，这种以职权关系为基本经济关系的体制，对于社会主义经济制度的建成和社会主义工业化基础的奠定，起到了巨大的历史作用。主要原因有：机遇原因在工业化奠定基础阶段，粗放式经济增长有作用，而这种增长方式与这种体制很相容。外在原因有高度政治责任心
5、的政府严格行使职权。内在原因职权关系即科层本身具有的有效性。科层的有效性在于：可以使信息集中到一个中心，制订出计划，通过指令直接贯彻下去。在调动资源时，减少了讨价还价的麻烦和违约的风险，起到迅速有力的作用。同级之间的交往可以在上级的既定安排下，在稳定的状态下持续。由于抑制了科层组织内各个个别组织的经济利益与自主权，可以使这些经济组织直接按计划偏好而不是市场收益来组织活动。科层的上述有效性，在有特定条件下（特定的国家，特定的时代），在集权式计划经济体制中得到了发挥。当我们误认为这些是社会主义本身的“优越性”时，它们就被夸大了。实际上，科层的有效性是有条件的，而有限性是十分强烈的。?科层有效性的条
6、件在于：越是其运作范围小，有效性就越大。在较小的范围内，就易于做到：使信息较完全较迅速地集中到一个中心，制订出一个所要应付的变量不太多的计划，并通过指令来贯彻。便于安排同级之间的联系，并予以监督使之规范化。能控制住经济组织的自身利益，使他们从服从上级得到的利益大于从自行其事中得到的利益。能使计划偏好的目标更加明确。反过来，要是在国民经济的大范围普遍运用科层，其有效性是难以存在的。?科层的有限性是十分强烈的，当政府充当一个超级大企业角色时，其固有的有限性就更为严重。由于行政分权，造成资源高度集中下的严重资源分散。生产要素在“条块分割”下不能有效地流动和再分配。排斥了市场竞争，各种当事人会出现懈怠
7、倾向，即使制定面面俱到的管理措施来加以克服也防不胜防。在经营职能与行政管理职能相混淆的情况下，各类当事人难以按照规范的法律制度来解决经济活动中的纠纷，各种交易成本很高。各种职位当中的人员的工作实绩没有客观、全面的标准衡量，客观性标准只有一系列规则，于是职位上的当事人就会在“有功”与“无过”中偏好于后者。 正由于上述科层的有限性，所以，完全依托职权关系的传统计划经济体制不可避免是僵化的、低效率的。二、职权关系在市场取向改革中的命运当社会主义国家的经济体制改革兴起之后，人们把国有企业运行的经济依托，就逐步转向经济利益、市场竞争、商品货币关系等与职权关系本质上不同的方面，而后找到了产权关系。这个方向
8、的认识得以发展的过程，也同时是对原来的职权关系另有认识的过程，此消彼长。为此，我们回过头来，看看在职权关系如何对国有经济的运行和国有企业的有效经营起作用的问题上，人们的认识是怎样变化的。，认为职权关系完全能够成为国有经济运行的依托。从列宁的最初设想起，到改革之前，人们的认识是：国有企业的管理者国家（即政府机构），是工人阶级凭着“阶级本能”来行使职责的。也就是说。职权关系的人格承担者是一个抽象的、整体的、理性最大化的“集体人”，它（这个集体人）天然是按财产所有者人民的意志，按照有理性的计划与规则来管理企业的营运的。所要考虑的只是从政治思想上来防止这个“集体人”当中的个别成员违背其应有的集体行为。
9、，认为职权关系只是国有企业所有权的依托。改革初期，人们认识到，国有企业的所有者代表国家（政府机构），在计划职能、即企业的生产能否满足社会需要方面不是万能的，传统计划经济体制的弊病在于“管得过多，统得过死”，为此，应该对企业放权；而企业有自己的经济利益，应该让企业的责、权、利相对应。于是，国家就要用经济手段管理经济。在这一阶段，人们否定了政府机构管理企业经营细节的能力，但在此之外，国家作为管理者是最大理性人的假定仍然适用。改革进一步发展，使人们认识到，国家（政府机构）哪怕作为国有企业的间接管理者，也是不适宜的。，人们提出了“两权分离”，让政府退出经营权；提出了“政企分开”，让政府离企业有适度的距
10、离。按现代企业制度的要求，企业应有其法人财产权，国家在与企业的直接关系上，只能作为出资者行动。至此，国家的地位由企业的直接管理者变为一般出资者，成了企业的股东。但是，这里隐含着一个假定，国家政府机构作为国有产权的所有者是没有问题的。迄今为止，对国有企业改革认识的进展，在不涉及国有企业改变所有制的条件下，人们想得多的是政府如何退出企业经营的问题，是把企业塑造为一个合格的市场竞争者的经营权问题。对于政府如何行使所有者的职能，即塑造一个符合市场经济要求的国有制的所有权的问题，探讨得较少，也较为不深。其原因可能有两方面：一是人们的注意力多半放在研究产权问题上，这与改革本身的进程较为吻合。自八十年代后期
11、以来，对国有企业改革的进程，从“如何放权”发展到“如何重塑产权关系”，在产权领域内相应的理论也随之有所进步。二是人们广泛从西方经济学进行理论借鉴，在新制度经济学这里接触得多的是产权经济理论，因而对职权关系的分析就薄弱了。为此，许多设计的国有企业改革方案都集中在理顺产权关系方面。，这些改革方案都暗含着一个观点：企业制度改革就是消除职权关系；或者塑造一个没有职权关系的国有资产经营体系，或者把国有企业“最大限度”地缩小范围（小范围内的低效率就可以存而不论），以发展其他的非国有制经济。然而，消除职权关系不应该是企业制度改革的目标。一者，不可能有一个没有任何职权关系的国有资产经营体系。后面的论述将证明这
12、一点。二者，最大限度地缩小之后来个存而不论也不行。国有经济只能根据国民经济的具体情况“适度缩小”。政府机构代表国家行使国有资产所有权，是任何市场经济国家都需要的。对国有化最不感兴趣的美国，也只是否认政府掌握企业经营权的作用，而没有否认掌握企业所有权的运作。正因为如此，美国才建立许多国有私人公司承包、国有私人公司租赁的企业。总之，对国有企业制度改革问题的研究不应限于产权本身。在科思对私有企业的研究中，为使企业产权明晰，他要结合法律关系。而我们对国有企业的研究，为使企业产权明晰，则必须结合职权关系。对于国有企业改革来说，不同时考虑职权关系，有关产权问题的改革方案就必然不完善。三、职权关系在国有企业
13、制度改革中的定位国有企业改革，要改变职权关系在国有经济中代替一切的地位，正确的方向是要使其与产权关系合理地结合起来。我们需要深入研究两步问题：第一步是弄清在不同的改革方案中，职权关系居何种地位。第二步是弄清经改革后的各类国有企业，职权关系对其按市场机制运行会产生什么弊病。.从全面考虑，国有企业的改革应分为两个层次。一是企业制度改革后，国有企业将有哪些非主要类型。二是企业制度改革后，国有企业的主要类型是什么样的企业。总的目标，是形成多种类型的公有企业，但要以竞争性企业为主。在第一个层次上，本文从客观需要出发，认为国有企业的非主要类型应有：仍然实行国营方式的企业。这类企业只适用于“一个条条”邮电部
14、门，“一个块块”城市公用事业。国家独资经营企业。这类企业是运用某些特种技术、生产特殊产品的，在一段时期内，企业资产所有权不宜多元化，而应由国家独资掌握。独资公司的法人财产权由董事会代表，公司董事会由投资单位、技术投入单位、主要贷款银行等分别选派。董事一经选派而进入董事会，就相对稳定，以履行原单位的授权委托。董事会在特定范围内选聘经营者。独资公司的经营不受政府直接干预，只向政府公布其章程。国家控股企业。在支柱产业、基础产业中的骨干企业，实行股份制经营的同时由国家控股。其他股东是谁则无关紧要。国有民营企业。“民营”的含义是指通过社会的产权转让市场，从社会上而不是从本企业、本行业的内部来招聘承包经营
15、者、租赁经营者。这类企业的存在应具有：地方性在较贫困的地方可以由政府机构投资，让民间经营者承包或租赁经营；时间性当经济发展较多依靠政府投资，或政府手中仍然保留着企业财产所有权的阶段；资产规模一般是中小型企业，所在行业的企业具有资产量变动不会很大，变动趋势易于预测的特点。这就是它的适用范围。在第二个层次上，国有企业经过产权制度改革，应该不再成为“国有企业”，而变为公有法人持股为主的企业。吴敬琏先生早已提出了这个设想，他主张：大企业以公有法人持股为主，自然人持股为辅。公有法人主要指代表公众的机构，即各种基金会、保险公司、信托投资公司、开发银行以及大学、科研单位、医院等非行政的公共事业单位。政府在划拨国有企业股权给这些机构的同时，减少或不再增加对它们的财政预算拨款。（吴敬琏，）本文要补充指出的是：公有法人持股为主的企业仍然可能会有较多的国有股，只不过股东不再是一个行政机构，而是一个国有投资公司（它的资产也是在国有资产管理局的管理之下）。这是公有法人持股为主的企业可成为竞争性企业的重要条件。不难看出，以上所提及的都是主观设想的方案而已（尽管在局部场合也成了现实），尚未经过深入的可行性研究。但本文的侧重点不在提出、论证国有企业的产权制度改革方案，而是要从中引出一个问题：不管实行哪种方案，都离不开政府的行政操作。这就要解决企业产权制度中的政府职权关系问题国有企业制度改革中一个不可逾越的问题。
