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1、江苏全省行政服务中心建设情况的调研报告江苏省政府法制办课题调研组2008年8月内容摘要：行政服务中心是近几年来地方政府改革和机制创新的平台。目前全省有13个省辖市、86个县（市、区）成立了行政服务中心。其在探索行政审批新模式的实践中，形成了创新管理模式、拓展服务功能和领域、建立审批新机制、优化审批流程和发展电子政务等好的做法，并产生了良好的反响：一是提高了行政效率；二是推动了政府职能转变；三是促进了权力阳光运行；四是实现了机关作风转变。但在发展中也遇到了审批项目进驻不到位、窗口授权不充分、协调监管难度大、职能机制不健全、信息化水平比较低等问题，原因是受到体制机制、部门利益及制度立法等制约，由此
2、产生了对行政服务中心存在和发展前景的质疑。课题组从其产生的历史背景、国内外服务型政府建设的现状及法治政府和廉洁政府的基本要求等方面出发，对行政服务中心存在的必要性进行了论证，并提出了今后发展的模式是打造职能转变、机制创新、政务公开、便民服务、效能和廉政建设等五个平台，建立集行政审批和政府多项便民服务于一体的综合型行政服务中心。为此，课题组提出对策和建议：一是明确进驻事项范围；二是统一规范审批程序；三是建立科学合理的审批运行机制；四是健全监督机制；五是推进信息化建设；六是确立管理体制和职能定位。近年来，行政服务中心作为巩固深化行政审批制度改革、改善投资环境、方便企业和群众办事的重要载体，发展迅速
3、，规模不断扩大。作为地方政府改革和创新的综合平台，其探索、成效及其遇到的问题为破解行政审批制度改革难题和把握体制机制创新的先发优势提供了样本。党的十七大明确提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。省政府法制办结合学习实践科学发展观活动，把全省行政服务中心建设作为重点调研课题，组成了以办主要领导和分管领导为组长、副组长的课题组，分别赴南京市、镇江市、太仓市、江都市、姜堰市以及浙江省杭州市、上虞市等进行实地调研。课题组还通过发放调查表和进行问卷调查等形式，了解掌握行政服务中心建设的第一手资料。在此基础上，课题组以行政审批制度改革为视角，对我省行政服务中心的发展现状、取得的成效和存在的问题及其原
4、因等进行认真地总结剖析，并提出了进一步推进行政服务中心建设、深化行政审批制度改革的对策、建议和措施。一、行政服务中心建设的现状分析（一）我省行政服务中心建设的基本情况。据调查统计，目前全省有13个省辖市、86个县（市、区）成立了行政服务中心，名称大多为“行政服务中心”，有的称“行政审批服务中心”、“政务服务中心”、“政务中心”、 “投资服务中心”、“政务大厅”等。机构性质上，有52家属政府派出机构；12家属政府直属机构；20家属事业单位；还有15家属临时机构，由政府办或政府其他部门代管。进驻部门和项目上，据对92家市、县（市）、区行政服务中心的统计，进驻中心的部门有2276家，平均每个中心进驻
5、25个部门；进驻办理的事项21224项，平均每个中心进驻办理事项230个，平均每个部门进驻中心办理事项为9个。业务类型主要分为以下几种：一种是综合型。我省大多数中心属于此类。这类中心按照“应进尽进”的原则，把与经济建设、群众生活以及与审批相关的事项进驻中心办理。如扬州市行政办事服务中心进驻行政机关56家，中介组织14家，办理事项538项，并设立了12个分中心。二是专业型。这类中心主要把与投资或建设工程有关的审批事项放在中心办理，审批项目的集中度较低，办件量相对较少。如泗洪县投资服务中心以投资项目为主，进驻单位12家，办理事项仅30项。三是网络型。即不设实体性物理办事大厅，建立电子政务系统，推行
6、网上审批，如南京市电子政务大厅。几年来，各地把行政服务中心建设作为深化行政审批制度改革、优化发展环境、打造服务型政府的重要措施，积极进行体制机制创新，探索建立 “一门受理、抄告相关、并联审批、限时办结”等行政审批运作新模式。归纳起来主要有以下做法：创新管理模式。改革传统的行政审批模式，对审批事项实行分级分类管理，即一般事项直接办理、特殊事项承诺办理、关联事项联合办理等，建立了首问负责制、一次告知制、限时办结制、服务承诺制、责任追究制等管理制度，开展了标准化窗口建设，形成了较为完善的管理体系。江阴、姜堰、海门等中心还通过了ISO9001质量管理体系认证。同时，强化内部办事流程监督，多渠道接受群众
7、投诉，57%的行政服务中心建立了网上电子监察系统，对项目审批进行实时监控、预警纠错、绩效评估等。拓展服务功能和领域。一是延伸审批服务链条。各地努力扩大进驻单位和项目数量，使大多数审批事项能在服务中心办结，防止“两头受理”、“体外循环”，增强中心“一站式”服务功能。姜堰市在要求各职能部门进驻中心办理审批事项的同时，还组织与行政审批密切关的会计、公证、环境评估等17家中介机构进入中心。二是丰富审批服务方式。建立审批代理（代办）制、审批绿色快速通道，积极推行提示服务制、预约服务制、上门服务制等服务新举措。三是构建立体式服务体系。据统计，全省1441个乡（镇、街道）已建立便民服务中心1026个， 20
8、653个村（社区）已建便民服务室11109个，初步构建了市、县、镇、村四级联动的服务格局。建立审批新机制。镇江市2004年在全省率先推行“两集中、两到位”，即部门审批职能向部门内部一个处室集中，处室整体向中心集中；进驻中心的审批项目落实到位，对窗口办理审批事项的授权到位。镇江市的做法破解了中心发展中的许多难题，迅速在全省乃至全国引起了积极的反响，目前我省9个省辖市、46个县（市、区）开展了此项工作。与此同时，各地还建立完善了窗口首席代表制、一审一核制，减少审批环节，提高“即办件”比例。优化审批流程。各地对进驻中心互为前置、交叉审批的项目，在科学合理界定部门间权责关系的基础上，理清审批的先后顺序
9、，对内容相近、重复设置的环节予以整合，简化没有法律依据和不必要的审批步骤，减少申报材料，缩短了审批流程。江都市经过审批流程的优化，先后压缩了184个项目的承诺时限共计1599个工作日，减少了172个项目的申报材料499项，极大地提高了审批效率。各地在围绕“提速增效”的同时， 还对涉及两个及其以上部门办理的审批事项，改串联为并联，实行联合审批、联合踏勘、联合年检等，深化联办效果。扬州市邗江区在全省首推行政收费“一费制”，将基本建设项目审批阶段原先分散在各部门8个收费环节的19项收费，集中到中心的一个窗口缴费、一个标准计算、一张票据办结。发展电子政务。着力推进电子政务建设，大部分中心建立了自己的门
10、户网站，通过网络实现了网上咨询、表格下载和网上电子监察等。江阴、太仓、昆山等中心开发企业登记注册“一表制”应用系统，做到了工商部门窗口录入的当事人相关信息，质监、地税、国税等部门共享。有的还建立了“网上审批协同平台”，实现服务中心窗口与窗口所在部门之间审批业务的实时互动，部分办理事项实现了市与县、区服务中心之间的上下协同。（二）我省行政服务中心建设现状的评价。在本次调研中，我们共发放问卷调查表620份，收回并有效的答卷587份。问卷调查结果显示，有96%的中心管理人员、93%的部门负责人、86%的服务对象、81%的窗口工作人员认为行政服务中心在促进地方经济发展，特别是推进审批制度改革方面起到了
11、积极的推动作用。一是提高了行政效率。行政服务中心运行模式开始改变传统行政审批多头办理、重复审批、效率低下等弊端，实现行政审批服务的优质高效，缩短审批时限，降低市场主体从事经济活动的成本，加快市场要素的流动速度，提高资源配置的效率，较好地满足了企业和群众的服务需求，为优化经济发展环境，促进当地经济的快速发展作出了积极的贡献。调查显示，服务对象中有 86%的人认为在中心办事方便，77%认为中心办事效率很高或较高。二是推动了政府职能转变。行政服务中心探索建立了审批运行新机制，使办事手续由繁变简，办事形式由暗变明，办事速度由慢变快，改变了原有的审批权力格局和权力行使方式，一定程度上推进了决策权、审批权
12、与监管权的分离和相互制约，增强了政府管理社会和公共服务的职能。调查显示，有62%的部门负责人、50%以上的服务对象认为，行政服务中心对传统行政审批方式冲击很大，推动了政府职能转变和管理创新。三是促进了权力阳光运行。行政服务中心实行审批依据和标准公开、程序公开、结果公开、集中办公、网络化管理和立体式监督等，在一定程度上扼制和改变了暗箱操作、“吃、拿、卡、要”等现象的发生，做到了审批权的公开透明运行。调查显示，有85%的服务对象认为行政服务中心办事公开透明，有近70%认为审批项目合法清楚，收费合法、合理。四是实现了机关作风转变。中心实行开放式集中办公，建立完善了相应的办事制度和人员管理考核制度，对
13、办事过程、服务态度等进行实时评价监控，极大地改变了过去“门难进、话难说、脸难看、事难办”的机关作风，增强了中心工作人员办事的责任心和与服务对象的亲和力，同时推动了部门之间的相互比较和监督，中心呈现出生机与效率，带来了行风政风的普遍好转。调查显示，有70%的服务对象认为中心服务态度较好。二、行政服务中心建设中存在的主要问题及原因各地行政服务中心在取得明显成效的同时，在发展过程中也面临着诸多矛盾和困难，主要表现在以下几个方面：（一）审批项目进驻不到位。一些职能部门在选择进驻项目上往往“避重就轻”、“进瘦留肥”，有的甚至象征性地把部分无关紧要的审批事项进驻服务中心，含金量高或者有利可图的审批项目则以
14、各种理由留在部门办理。有些部门将项目审批过程割裂开来，把重要的办理环节留在部门，造成“体外循环”、“两头受理”等现象。全省中心进驻的项目极不平衡，有的进驻项目多，办件量大，运转顺畅；有的则相反，个别中心处于基本停滞状态。此外，与审批事项相关的配套服务事项进驻难度大，特别是一些基本建设项目审批需要中介机构出具评审、鉴定、检测等报告，由于中介服务的不配套、不完善，导致办事企业和群众还要跑多个相关单位。据调研座谈反映，进驻单位和进驻项目少，不能形成完整的审批链，是目前制约中心发展、影响中心“一站式”服务功能发挥的主要症结所在。（二）窗口授权不充分。部分职能部门对进驻中心办理审批的窗口授权不到位，具体
15、窗口办事人员缺乏一定的决定权，现场办结功能不健全，即办件比例偏低，出现当事人先到中心申报材料，再到职能部门办理审批，在中心与部门之间来回跑的现象。行政服务中心成了部分单位的“收发中心”，窗口成了“传达室”，不但没有方便群众，反而增加了群众的负担。据对窗口工作人员的调查统计，认为一点没有授权或简单事项有决定权的达50%，认为有完全决定权的仅占11%，39%的认为对部分事项有决定权，57%的认为涉及部门内处室或多个部门并联审批的流程还能简化。（三）协调监管难度大。由于中心对审批事项的协调和监管没有相应的立法进行规范，当事人与审批机关产生矛盾时，或者审批部门之间意见分歧较大时，中心缺乏必要的协调手段
16、，特别是涉及到垂直管理部门的审批事务时中心更是难于协调。中心在对审批业务和窗口工作人员的监督管理方面，目前主要是对人员的考核建议权，因缺乏必要的监管措施而显得乏力。据对中心管理人员的调查反映，70%认为监管权责不对称，41%认为中心缺乏抓手，难以发挥协调和监督作用。（四）信息化水平还比较低。中心的电子信息和网络建设整体水平较低，一方面各级行政机关之间尚未建立电子化信息系统，上下级之间的行政审批无法通过网络进行数据交换；另一方面，审批大厅中各部门之间信息亦无法共享，甚至同一部门审批大厅窗口与部门之间信息不畅。还有的人为设置信息流通障碍，如一些部门以影响安全为由拒绝与中心连网，造成申请人在不同部门窗口之间重复递交同样的材料，工作人员也要重复录入相同的申请材料，给申请人和工作人员都带来了极大的不便
