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1、行政诉讼与火调工作刘文荣（云南省消防总队） 摘 要本文主要根据近几年来因火灾事故引发的消防行政诉讼案件日益增多的形势,结合行政诉讼法的有关法录规定及实施情况，抓住火灾调查工作的特点，着重论述了火灾证据在火调工作中的作用及法录要求，就如何提高火灾事故处理中的消防具体行政行为的合法性，联系有关案例对火灾调查工作提出了一些想法，以供参考。关键词火灾调查 行政诉讼 证据 行政行为 1前言 我国曾经是一个封建专制统制时间较长的国家，受封建专制统治时期较长的国家， 受封建残余思想影响较深，民主法制观念淡薄。火灾调查工作为消防监督工作的一项重要内容，由于受到各种因素的制约，实际操作中存在一些较为普遍的诸如“
2、不重物证重经验”、“以情代法”、“以权压法”、“以言代法”之类的问题。公安局消防监督机构作为法定的消防监督部门，在深化改革，扩大开放的历史条件下，随着人民群众法制意识的增强，如何提高火灾调查工作的执法力度，切实做到依法行政是迫切需要解决的问题。中华人民共和国行政诉讼法自1990年10月一日施行以来，有效地规范了消防行政工作，也对消防工作提出了更高的要求。随着全社会法制观念的增强,“民告官”现象愈来愈普及。据统计，1996年全国发生消防行政复议诉讼案件139起，其中因火灾事故调查引发的消防行政复议诉讼案84起。近两年来，消防行政复议诉讼案件更是层出不穷，以大连市消防局统计资料为例，1998年全年
3、，大连市就因火灾调查而引发消防行政复议诉讼案件10起。这不仅说明广大人民群众开始懂得用法律手段来保护自己的具体利益，也是公众对我们消防部门工作的有力监督。本文主要就火调工作如何适应行政诉讼的要求作一些探讨。 2火调查工作应紧扣行政诉讼“合法性审查”特有原则开展 火灾调查中的行政诉讼是指公民、法人或其他组织对公安消防监督机构在火灾调查过程中的具体行政行为不服，依法向人民法院起诉，人民法院按照法律程序，在双方当事人或代理人和其他诉讼参加人的参加下，对消防行政争议案件进行裁决的司法活动。中华人民共和国行政诉讼法（以下简称行政诉讼法）第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。
4、这一规定确认了人民法院对具体行政行为的司法审查权。所谓合法性审查是指人民法院对具体行政行为是否违反法律，法规的规定进行审查，以确认其是否合法。笔者认为，合法性审查本身就包含对事实的审查。任何具体行政行为的发生都是以一定的事实为前提，特定的事实发生变化或者消灭，才能引起特定行政行为的发生。因此，判断一项具体行政行为是否合法，必须查明作出具体行政行为的事实根据是什么，否则是无法确认起合法性的，我们不能把事实审查和合法性审查对立起来。虽然火灾原因鉴定或认定及火灾事故责任划分作为一种技术性工作，不是可行政诉讼的具体行政行为，但是它们对行政处罚有直接影响，责任不清楚，必然导致处罚的错误，影响正确执法。况
5、且，火调工作是获取火灾证据的主要途经，执法工作的胜败主要在于调查取证阶段，而不是诉讼阶段。因此，火调工作必须围绕收集事实根据和法律依据两个主要方面展开。 3重证据，讲事实，是行政胜诉的前提 31.举证责任 举证责任也称证明责任或提供证据的责任，是指法律预先规定，由谁承担提出证明案件事实，以及举不出证据证明案件事实由其承担败诉风险及不利后果的责任。行政诉讼法第三十二条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。根据这一规定，举证责任的内容包括提供作出该具体行政行为的证据和所依据的法律，法规，即事实根据和法律依据。最高人民法院关于贯彻执行行政
6、诉讼法若干问题的意见（1991年5月产日最高人民法院审判委员会第499次会议讨论通过）第三十条也明文规定“被告在第一审庭审结束前，不提供或者不能提供作出具体行政行为的主要证据和所依据的规范性文件的，人民法院可以行政诉讼法第三十二条和第五十四条第（二）项规定，判决撤销被诉具体行政行为”。由此可见，证据是火灾调查工作的核心内容，火调人员必须树立“证据第一”的思想。因为火灾案件证据是认定起火原因，明确火灾责任，处理火灾责任者的依据。消防具体行政行为必须以火灾证据为基础，否则，消防部门在行政诉讼中就很可能承担败诉责任。 32.火灾案件证据 32火灾案件证据分类 结合火灾案件具体情况，我们通常将火灾案件
7、证据分为物证和书证、证人证言、受灾人的陈述、犯罪嫌疑人的供述与辩解、鉴定结论、勘查记录、火灾危害结果、视听资料八种。这种分类与行政诉讼法第三十一条规定的行政诉讼证据种类是基本一致的。只要是合法的火灾案件证据，经过法庭审查属实后，在行政诉讼中就具有证明作用。 322火灾案件证据的客观性和全面性 火灾案件证据作为消防行政执法行为“三要素”（事实清楚、证据确凿、适用法律正确）中的关键性要素，是查明、证实某一案件的基本支撑点，也是正确适用法律的前提条件。如果缺少必要证据的支撑，消防监督机构的执法行为将在失去合理性的同时丧失其合法性，导致执法行为变为违法行为。任何一名优秀的火调工作者，必须实事求是，认真
8、细致地搜集各种证据。需要指明的是，客观性是证据的首要属性。一切没有经过调查核实的材料都不能作为证据。收集证据时必须忠实于客观事实，不得加入个人的主观情绪，不能让主观愿望主宰取证活动，排除先入为主之见，不得偏听偏信，要客观评价，周密分析，做到公正、公平、公开。收集整理时，不得对证据进行改造，不得遗漏证据，不得因为火灾现场变动较大，取证难度大而火调工作时效性强、任务重等因素的影响，故意收集或不收集某些证据。对于受外界因素影响而导致证明作用矛盾的证据，火调人员应结合案情，科学判断、审查，排除表面假象，作出合理解释，正确地对案情进行判断及处理，不能故意舍弃某些证据。也就是说，火调人员必须全面、客观地收
9、集证据。下面，笔者结合案例就此问题作更详尽的探讨： （1）基本案情：1991年11月27日凌晨零时四十分，某市天山饭店对面一排简易房失火。经过现场勘查和访问，火灾原因调查组确认这起火灾是马某（烩面馆民工）在住室内使用蜡烛不当，过失引起，殃及与之毗邻的建材商店、综合商店，直接经济损失34421元。根据治安管理处罚条例第二十六条规定，西工区公安分局对马某作出拘留10日的处罚裁决。马某不服裁决，申请复议。市公安局维持了原裁决，马某仍不服，在法定期限内向人民法院提起诉讼。 （2）案情分析：据现场笔录，着火地点是三间座西朝东的简易房。南头一间系建材商店，南屋顶的木承重构件尚有一定支撑能力，而靠北墙的屋顶
10、则被烧塌。与之相对应的是，靠南墙堆放的建材比北墙附近的建材烧毁程度轻些。中间一间系原告马某的住室，房间已被全部烧塌。住室东床头和货柜附近，留有较多的碳灰、碳渣，整个室内成型的物品残留物较少，靠东床头1米处放置的铝制蒸笼、自行车等均被烧毁，铝制蒸笼被大火熔成块状。北头一间系综合商店，靠南墙房顶被烧塌，室内靠南墙放置的日用百货、鞭炮等商品均被烧，靠北墙附近还留有不少未被烧损的整型商品。三间房内均没有自燃物。 据询问笔录，原告马某称自己从早上7时开始，一直在烩面馆帮工，晚上23时30分左右回到住室。与往常一样，用火柴把粘在木制床头上的蜡烛点燃，简单收拾了一下床铺后，就吹灭蜡烛睡觉了。27日凌晨，忽被
11、鞭炮声惊醒，发现室内有火，匆忙起来，至附近杨记拉面馆提了两桶水扑火。证人杨某（男，53岁，杨记拉面馆老板）说，那天晚上，马某到拉面馆提水，问他干什么，马支支吾吾，没说什么，待走出去一看，见中间住人那间房子里浓烟滚滚，火苗直往上窜。才知道原来是着火了。不大一会儿，鞭炮响起来，火势越来越大。 据气象部门证明：11月26日晚24时，风力1级，西偏西北风；凌晨1时，风力1级，西南风。 根据火调人员掌握的这些材料，火场明显存在“V”字形痕迹，马某的供述也与证人证词有冲突，明显在逃避责任，认定马某过失引起火灾应该说是有依据的。在激烈的法庭辩论过程，被告对于原告的种种质问都能很好地运用手中材料，合理地予以反
12、驳。然而，在庭审的关键时刻，原告律师突然向法庭出示并宣读了证人杨某的证词。杨某称：“我不识字，上次公安局问我，我根本没讲哪家先着火，全是他们胡写的。”这就完全推翻了他原来所作的证言，关键证据出现了反供。尽管被告方立即反驳，指出马某的诉讼代理人，其伯父为区人大主任，伯母为区工商所干部。证人杨某的拉面馆正在其辖区范围内营业，杨某在人家屋檐下过日子，如有得罪，不能不考虑其后果，请法庭考虑原告律师所出具的证据的可信程度。此案最后的审理情况是：法院以“认定马某过失引起火灾的主要证据不足，取证不够全面客观”为由，判决撤销公安局对马某拘留10日的治安处罚裁决书，由公安机关重新作出具体行政行为。 对于这起火灾
13、引起的消防行政败诉案件，我们姑且不去谈论此案审理过程的司法公正性。翻越此案全部案卷，应该说公安机关对此案的查处是比较及时的，调查取证比较全面，各种证据也比较充分。适用法律准确，程序合法，比较好地运用了物质燃烧学、火灾现场痕迹学等消防专业技术。应该说杨某的第一次证言受各方面因素影响较小，真实可信程度较高。但是火灾原因调查工作作为处理火灾案件的基础性工作，在法制观念日益增强的今天，从立案起就要有上法庭的思想准备。调查取证必须及时、全面、可观，不放过任何蛛丝马迹，主要证据要有多个相关证据印证。本案调查过程中，有群众反映：火灾发生时，还有两位外地出差人员正好路过火灾现场，知道的情况更详细，而且留有工作
14、单位、姓名。但他们已于案发当天离开某市，调查人员没有去取证。后来想补充取证时，未得到法院允许，失去了一个很有价值的证据。如果当时能够全面取证，证明起火部位的主要证据有多个相关证据印证，杨某翻供的法律效用也不大，也不会给原告有提供翻供的可能性。对于关键的口头证据最好在作笔录的同时，附用录音、录像手段，以多种形式记录证据，防止有些人受某些因素的影响而翻供。由此可见，对于火灾案件证据，我们绝不能掉以轻心，必须实事求是，客观、全面、周密地收集、审查。 33火灾案件证据客观性审查 331审查原则 审查判断证据的客观性，要从以下几个方面着手： （1）根据各种证据的来源，自身不同的特点进行审查，以确认其是否
15、可靠真实。各种证据往往由于其来源不同，其可靠程度就有不同，传闻证据和直接证据的真实可靠性就有较大差别。因此，首先要查明各种证据的来源，行政诉讼法规定的七种证据，都有自己的特点，审查中要有侧重点。 （2）利用证据鉴别证据。某一个证据本身无法证明其是否真实可靠，而必须在同其它证据的互相对比、印证中，才能判断其真伪。 （3）根据案情鉴别证据。真实可靠的证据必然同案件事实存在客观联系，而虚假的证据必然与案件事实之间有矛盾。 332审查意义火调人员只有在综合审判所收集的各类证据，明确其证明作用的前提下，在行政诉讼案件中才能较好地达到有机组合举证之目的。所谓有机组合举证，是指应诉人员将各种证据材料按照互相
16、印证的内在联系和系统陈述事实的需要，加以科学地分类组合，很自然地在陈述事实过程中举证，充分发挥证据的证明价值，使应诉人的陈述更具有客观性和说服力。这样既能发挥个别证据对特定对象的证明作用，又能利用各个证据之间的互相印证和互相联系，按问题的主次、证据的直接与间接、时间顺序，加以分类组合，使证据点面、纵横有序地组合，达到利用证据的最佳状态，为消防具体行政行为提供有力的保障。 4合法行政是行政诉讼对火调工作的必然要求 因为消防行政复议是一种前置复议，所以行政诉讼案件基本事实认定有误的情况很少有。一般来说，明显的错误行为在行政复议环节就被纠正了。行政诉讼方面更多的焦点主要是集中在法律程序方面。通常，具体行政行为
