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1、第7章 地方投融资平台研究 地方投融资平台是地方政府进行基础设施建设的主力，据不完全统计，至少基础设施投资的40%是由地方投融资平台完成的。同时，地方投融资平台的核心职能就是进行区域基础设施建设，是基础设施建设的主要承担者。开展对地方投融资平台的研究，有利于深化对我国基础设施投资的认识。本文基于案例分析法，根据调研资料和前人研究的基础上，对地方投融资平台的内涵、发展背景、发展历程、类型、特征和基本运作原理进行了深入的分析，并构建了一个关于地方投融资平台政治经济学分析框架，最后给出了相关政策建议。7.1. 地方投融资平台的研究综述 2008年下半年，伴随着国家实施积极的宏观调控政策，地方融资压力
2、加大，作为地方重要融资手段，地方投融资平台融资规模迅速扩大，据估计，地方投融资平台负债约5万亿元。地方投融资平台的风险性日益得到学者和政府决策者的关注。正如贾康等（2002）指出的那样，地方投融资平台负债是地方负债的重要组成部分，是政府的变相举债行为。同时，地方投融资平台负债的增加对于地方债务危机产生关键性的影响，是地方债务风险的关键变量。在此背景下，众多学者对地方投融资平台的空前关注，对投融资平台有可能存在的风险，对地方债务的影响，乃至对整个宏观经济的影响，进行深入而广泛的讨论，涌现出一批文献。各个媒体也纷纷报道，地方投融资平台已成为2009年至今的最频繁出现的词汇之一。7.1.1 地方投融
3、资平台的内涵在回顾地方投融资平台文献的同时，我们首先对地方投融资平台的内涵进行分析，并给出本文关于地方投融资平台的定义。一、地方投融资平台的基本内涵“地方投融资平台”共有三个关键词构成，分别是“地方”，“投融资”和“平台”。“地方”有两层含义：第一层含义是相对于全国范围讲，是个区域概念，是个地理概念，指的是国家的某个区域。第二层含义从政府管理体制来看，这里的含义是指地方政府，主要包括省（包含自治区、直辖市、计划单列市）、地级市、县三级政府。在这里，地方主要指的后一层含义，是地方政府的意思。这也是为什么在有些文献研究中和部分媒体报道中，地方投融资平台和地方政府投融资平台混用的情况，二者是等价的。
4、为了节约篇幅，本文采用地方投融资平台的说法。“投融资”指的是投资和融资的结合，投资指的是指货币转化为资本的过程。投资有实物投资和证券投资两种形式：实物投资是将货币投入企业，通过生产经营活动取得一定利润；后者是指在金融市场中进行各种金融工具交易的活动。融资指的是企业进行货币借贷和资金有偿筹集的活动，“平台”的现代基本含义是人们发生互动行为的舞台，如信息平台、建筑平台等。在这里，“平台”是载体的意思，引申就是企业的意思。企业形式一般包括有限责任公司（含国有独资）、股份公司、全民所有制企业、集体所有制企业、合伙企业、个人独资企业、中外合资经营企业(含港澳台资)、中外合作经营企业(含港澳台资)、外商独
5、资企业(含港澳台资)。在地方投融资平台，多出现的是有限责任公司（尤其是国有独资公司）、股份有限责任公司。 因此，我们初步得到地方投融资平台的基本内涵是：和地方政府联系紧密的，从事投融资业务的现代企业。二、关于地方投融资平台定义的文献讨论围绕地方投融资平台的内涵，国内学者和政府决策者给出了自己的定义。芜湖市政府将地方政府投融资平台定义为由芜湖市政府投资设立的，依托政府资金、资源和信用，承担政府主导的项目建设投融资任务的国有企业。“政府融资平台规范与发展论坛”研讨会（2009）将政府融资平台定义为由地方政府发起，以地方政府的财政资产、信用及承诺作为担保保证取得各种融资，并投放到政府主导建设项目的融
6、资方式。魏加宁、孙彬（2009）将投融资平台定义为，是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团，必要时辅以地方财政的变相担保或由地方人大出具“安慰函”作为还款承诺，以实现平台的对外融资，并将资金主要投入于市政基础设施建设及公用事业等领域。苏晓鹏、王兵、冯文丽（2009）认为地方政府投融资平台，一般是指由各级政府出资设立、通过划拨土地、股权、规费和国债等资产包装起来的资产和现金流均可达到融资标准的、政府实际控制的企事业单位。主要包括城市建设投资类公司、交通运输投资类公司、国有资产管理公司、各类开发区（园区）
7、投资类公司和土地储备类公司等。黄全祥（2009）认为政府投融资平台，是指由地方政府投资设立的，依托政府资金、资产、资源和信用，承担政府主导的重点基础设施建设、重大产业发展投融资任务的特殊国有企业。其中以巴曙松（2009）对地方政府投融资平台的定义最为流行，其定义是：地方政府组建的不同类型的公司，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等；政府通过划拨土地等，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴等作为还款保证，融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。在对地方政府投融资平台基本内涵探讨和对地方投融资平台定义文献回顾的基础上，本文将地方投融资平台定义为
8、由各级地方政府出面，通过划拨土地、国有资产、国债、专项基金、规费和税费等方式注入资产而成立的现代企业（企业形式多以有限责任公司、国有独资企业、股份有限责任公司等），使得企业能够达到相应的融资标准，同时地方投融资平台依托政府拥有的财力、信用以及其它资产进一步扩大了自身的融资和扩张能力，该企业根据拥有的资产、依托的政府资源以及项目预期收益向市场进行直接或间接融资，融入的资金投入到基础设施建设，满足公共需要，同时将资金投入重点和支柱产业，实现各级地方政府战略任务和国有资产保值增值任务。从上述定义可以得出两点结论：（1）地方投融资平台在本质上就是弥补城市在进行基础社会建设资金的不足，所以有人也称地方投
9、融资平台称为“小财政”。（2）地方投融资平台本质上就是国有独资或国有控股的投资公司，弥补财政资金不足，配合地方政府投资的需要。7.1.2 地方投融资平台的文献回顾关于地方投融资平台的研究文献，主要分为以下几个方面的研究：一、从地方建设投融资体制角度进行研究这方面的研究特点是，讨论地方城市建设的资金来源和需求状况、体制问题和改进建议，在分析过程中涉及到地方投融资平台，这是从一个更大的角度进行分析的。黄如宝，王挺（2006）运用统计数据分析了我国城市基础设施建设投融资存在的问题, 并对公私合作( PPPs)的形式进行了归纳。娄振华（2009）对天津市政府投融资体制现状、特点和问题进行了分析，并提出
10、若干思路。周丽丽（2009）介绍了上海、杭州的城市建设投融资的实践过程，并对我国地方政府融资四种模式进行分析，总结了经验和教训，并指出了我国地方政府融资的发展趋势与思路。张照、王德（2009）详细回顾了我国城建资金的相关历程，并通过统计资料和实地调研，划分了政府部门主导型、城投公司主导型以及公私合作型运作模式的特点，同时分析了地级市-县-乡镇三级的城镇资金运作模式特征，并提出了政策建议。宋立根（2009）总结归纳了7类城市政府投融资方式以及存在的问题，其中城投也就是投融资平台是其中重要的方式之一。二、从地方投融资平台风险、地方政府债务风险和银行贷款风险的角度随着地方投融资平台融资规模快速膨胀，
11、其风险日益引起关注，和投融资平台密切相关的地方政府债务风险、银行贷款风险也引起人们的普遍关注。吴存荣（2007）文中分析了地方债务风险问题，认为地方政府债务余额按10%-15%进行控制比较可行，并给出了政府一定时期进行融资的公式，一定时期内的融资规模=一定时期内可用于偿债的资金数量1.5，提供了从地方债务余额安全性的角度来考虑地方投融资平台的思路。巴曙松（2009）指出县级地方投融资平台风险最大，需要引起注意。刘煜辉（2009）认为地方投融资平台出现大量借贷情况，是由体制性原因造成的，不但是地方事权部分的原因，而是缺乏对地方政府的合理性激励，需要关注平台有可能产生“宏观风险”。 魏国雄（200
12、9）研究发现地方政府融资平台在保增长、扩内需、调结构中发挥了积极作用，但是仍然存在设立和运作不规范、偿债能力不足等一系列问题。当前迫切需要建立相应的融资约束机制，以防控地方政府融资平台贷款风险。陈炳才、田青、李峰（2010）对地方投融资平台的作用和风险进行了分析。吴国联，周荣俊（2008）通过对温州市各商业银行发放的地方政府类大额贷款进行调研, 介绍了温州地方政府类大额贷款的总体情况与特点，指出地方政府负债过度对银行科学授信的主要影响及其原因, 并提出若干对策建议。郭长虹（2009）梳理了商业银行政府融资平台信贷业务，运用商业银行风险管理的方法,从信用风险、法律风险、政策风险等方面进行了分析，
13、针对性地提出了商业银行风险防控应对措施。贾银萍（2009）地方政府投融资平台的信贷风险进行了深入的分析，并给出了造成风险的原因。肖耿，李金迎，王洋（2009）提出了化解政府政府投融资平台贷款风险的思路，建议加强商业银行建立项目监管制，实施资产证券化措施，加强银行间的沟通；政府部门要在财政透明度做出努力，并继续创新项目融资方式。高奇（2009）从商业银行角度出发，分析了政府融资平台对授信业务的需求以及如何降低商业银行在这些业务的风险的合规性及风险控制三、采用案例分析法的文献在地方投融资平台研究中，出现了一批通过某地方投融资平台的案例研究，对平台进行分析的文献。这些文献作者一般是政府决策者或投融资
14、平台的重要相关者，这些案例为我们提供了难得的分析样本。顾德山（2007）对南通综合性投融资平台南通国有资产投资控股有限公司进行了详细的剖析，为我们认识地级市投融资平台提供了一个案例。李汝鑫、麦晴峰（2007）则对天津市高新区的企业投融资平台进行了探讨，对企业融资服务体系建设提出了建议。蓝定香（2008）以成都市政府投融资平台为样本，对政府投融资平台的性质、风险防范等问题进行了研究，并提出了建议。湖北省人民政府研究室、开行湖北分行联合调研组（2008）对河南省投资集团有限公司进行了考察和研究，并分析将省级投融资平台做大做强对湖北省的重要启示和意义。张华（2008）对海南洋浦经济开发区经济开发区投
15、融资平台海南省洋浦开发建设控股有限公司进行了阐述，为我们认识开发区投融资平台的建设提供了宝贵案例。广西南宁市财政局（2008）在分析南宁市投融资体制现状和今后发展思路的基础上，着重分析了南宁市投融资平台情况和改革措施。熊盛文（2009）在全面分析了江西省投融资平台建设特点，提出今后要在扩大融资规模、拓展融资功能、防范各类风险等五个方面有所思考、有所探索、有所突破。谢世清（2009）对重庆投融资平台模式进行了详细的分析和阐述，并和“上海模式”进行了比较。苏晓鹏、王兵、冯文丽（2009）分析了地方投融资平台的作用、存在的风险以及化解风险的策略。黄全祥（2009）运用案例分析法，对四川省绵阳市辖内的
16、投融资平台进行剖析，给我们提供了难得的分析样本。周金良（2009）对南京市城建集团发展现状，面临困难以及未来发展进行了分析。余萍（2009）介绍了上海、重庆和天津投融资平台的模式，并认为投融资平台对区域发展有着重要意义。四、从加强地方投融资平台市场化程度进行研究的文献地方投融资平台作为一个和政府关系紧密的现代企业，通常遵循“政府主导、市场运作”的原则，但在实际操作中，市场化程度并不令人满意。众多学者纷纷展开研究，希望通过提升地方投融资平台的市场化水平，解决风险控制等一系列问题。甘文成（2007）指出城市投融资平台的投融资体系要从基本框架、投资者、资本市场和政府四方面优化融资结构。邹宇（2008）无论从现实和理论研究角度，地方政府投融资平台需要从政府主导向政府驱动转变。谭长路（2009）介绍了国内外投融资平台的模式，并给出了相关政策建议。王克冰（2009）提出要对中央和地方以及地方间的投融资体制进行改革，根据自身优势合理分工投资领域，努力推进政府投资公司股权多
