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1、如果要在中央层面建立国有资本经营预算制度，有必要提前研究预算支出方向及其管理办法。在明确了国有资本经营预算支出范围是国企改制重组成本支出、对现有出资企业补充资本金、向社保基金转移性支出、向公共财政转移性支出的基础上（见张永伟“国有资本经营预算的支出方向要合理可行”，国务院发展研究中心调查研究报告，2005年第116号。），本文对建立国有资本经营预算支出管理制度的有关问题，提出初步建议。一、国有企业改制重组成本的支出管理（一）做好改制基础工作国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）需要制定中央企业改制基本规划，明确中央企业改制总体时间表，测算总的改制成本支出量和阶段性改制成本支出量。这项工
2、作的实质是编制中央企业改制重组支出的年度和长期预算。（二）确定支出对象和支出程序对能自行支付改制成本的企业，其改制成本支出可由企业在按规定上缴收益前先行扣除，但改制成本的测算需经国资委审定。对卖不抵支、不能自费改制的企业，其改制成本不足部分由国资委从国有资本经营预算的支出项目中支出。所需资金缺口可由改制企业先测算后报国资委审定。（三）根据“实际发生”进行支付国企改制重组支出预算是在一个预算年度内根据总体改制重组情况做出的一个预先性安排，但在向改制企业支付的时候，不宜预先拨付，以防改制资金被挪用，而应采用“实际发生制”，即在改制方案批准后，改制实施时由国资委即时拨付，可一次性拨付，也可根据改制阶
3、段分批次拨付。（四）要做好与公共财政等相关支出的有效衔接一些地方（如厦门等地）原来成立的改制重组基金，在建立国有资本经营预算时，经过对原有一些科目进行调整，可以与国有资本预算中改制重组支出项目合并。对于公共财政方面每年用于政策性破产、行政关闭、分离企业办社会等的费用，在国有资本经营预算建立后，就有一个有效衔接的问题。为保证国企改革的稳步推进和相关支出的连续性，公共财政宜在一段时间内继续维持上述有关的改制重组支出。（五）预防三种可能的错误倾向防止改制企业生成“改制依赖症”。国资委在统筹支付改制成本不足部分后，容易使一些改制企业产生“改制早晚由国资委兜底”的错觉，从而推卸改制责任，生成依赖症。因此
4、，国资委在统筹支付部分企业改制成本的同时，应进一步明确改制重组工作的责任，本企业的改制具体工作仍要以改制企业为主进行。防止改制企业弄虚作假，夸大改制成本。一旦改制资金不需企业自行解决了，改制企业就容易滋生故意造大改制成本以骗取更多改制费用的冲动。应制定相应的惩罚措施，对违规者进行有效惩戒。防止改制企业挪用、滥用改制费用。应制定相应的措施，对擅自挪用、滥用改制费用者进行惩罚。二、对现有出资企业补充资本金的支出管理（一）做好基础工作要尽快提出国有经济布局和结构战略性调整的总体思路，制定国有资本调整的具体规划和方案，从而明确国有资本需要控制和加强的具体行业或领域，这是国有资本经营预算进行资本性支出的
5、基本依据。（二）严格限定企业范围需要补充资本金的出资企业应同时符合以下要求：所在行业对国家有战略意义，确是国有资本需要控制、加强与支持的领域；企业确实需要资本金支持。应严格禁止或限制对以下类型的国有企业补充资本金：根据国有资本有进有退原则需要或可能从所在行业或领域逐步退出的国有企业；长期亏损、扭亏无望的国有企业；资本金相对充足、无需国有资本再投入的国有企业。（三）建立资本金支出管理咨议机构资本金支出管理是考验国有资本经营预算制度有效运行的关键，而资本金支出对预算编制机构的要求非常高，要对国有资本总体布局、产业发展、企业运行等有清晰的把握，否则，支出不科学，就会使国有资本经营预算回到计划经济时代
6、“一平二调”的老路，整个国有资本经营预算制度就失去价值。建立资本金支出管理咨议机构的主要目的就是保证国有资本投入的科学性。该机构的具体作用有三：对国有资本预算中补充资本金的支出提出总体意见；对向每个具体企业补充资本金的动议进行评估并提出咨询意见；对资本金支出效果进行评估。咨议机构的组成应有广泛代表性，可包括财政、发改委等政府机构以及专家学者等。（四）规范资本金补充程序第一步，企业或国资委有关部门提出补充资本金的动议，详细说明需要补充资本金的数量、原因；第二步，国资委进行初步审查，再提交有内外部专家组成的咨议机构进行评议；第三步，咨议机构评议并提出意见；第四步，由国资委根据咨议机构意见及相关信息
7、，确定需要补充资本金的企业对象和投资数量，汇总后编入国有资本经营预算，经审定后执行。（五）建立与财政部、发改委、税务总局、科技部的有效衔接和协调机制目前财政、发改委、税务总局、科技部都直接或间接对国有企业有一部分资金投入。财政方面每年有部分资金直接投入到国有企业；发改委主要以贴息方式向企业投资；科技部每年安排一些对企业包括国有企业的科技资金；税务部门主要通过减免税的方式支持国有企业。上述投入目的各不相同，在管理上很难通过统筹的方式实现集中化管理，最好的办法是在各部门之间建立有效的衔接和协调机制，从而能通过对上述多项目投入进行沟通和平衡，防止因建立国有资本经营预算导致部门间相互扯皮或脱节现象。三
8、、向社保基金转移性支出的管理（一）国有资本经营预算向社保基金进行转移性支出时，不宜直接划拨国有股，而应以资金支付为主十六届三中全会明确提出“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”，这对补充社保基金缺口意义重大，但在补充方式上目前存在争议。社保基金方面提出直接划拨国有股，国资委则希望将国有资产包括股权变现后以资金方式补充。我们认为资金方式更妥，不主张直接将国有股划拨给社保基金。因为如果允许向社保基金直接划拨国有股，最大的问题则是使社保基金管理机构的财务责任不清晰（政府不能分清楚社保基金的可能亏损有哪些是“经营性亏损”，哪些是国有股在划拨过来时就隐含的或因为不能流动而造成的“政策性
9、亏损”），而且也会使社保基金管理机构演变成“第二国资委”。如果采取资金支付方式，建议在建立国有资本经营预算的同时，研究建立相对独立的社保预算，同时在财政公共预算、国有资本经营预算、社保预算之间建立规范、责任清晰、受约束的资金通道，从而保证各方面资金平衡。（二）建立顺畅的信息通道和有效的协调机制用国有资本预算补充社保基金涉及财政公共预算、社保预算、国有资本预算三者之间的统一平衡问题，补充额度须由国资委、社保基金会、财政部共同进行反复讨论和测算，再由国务院统一协调、决定，最后由全国人大批准。因此，必须在国资委、社保基金、财政部之间建立顺畅的信息通道和有效的协调机制。四、向公共财政转移性支出的管理（
10、一）明确国有资本经营预算向公共财政转移性支出的基本标准从长期看，国有资本经营预算应保持基本平衡。但由于国有企业改革和国有经济布局调整还远未到位，国有资本经营预算收支便存在很大不稳定性，保持年度平衡的难度较大，如当改革任务重或补充资本金量大时，预算总支出可能会超过预算总收入，预算则可能出现赤字。因此，应允许国有资本经营预算在一定时期内保持一定盈余，防止因赤字过大而影响预算支出功能的发挥。这就需要在国有资本预算盈余范围和弥补财政支出额度之间确定一个基本标准，防止因过度向公共财政进行转移性支出导致国有资本预算出现严重赤字。此标准的要点是，在国有资本预算没有盈余或在规定的盈余范围内，不宜考虑向公共财政进行转移性支出，当超过规定的盈余范围时，可按一定比例向公共财政转移性支出。（二）建立顺畅的信息通道和有效的协调机制国资委应与财政部通过顺畅的信息通道和有效的协调机制，就国有资本经营预算可留盈余范围、向财政转移性支出的比例进行反复讨论、测算，再由国务院统一协调、决定，最后由全国人大批准。
