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1、内容提要本文认为：研究国有资产管理体制的改革问题，应立足于社会主义市场经济体制和现代企业制度对国有资产监管、运营体制的客观要求；应尽快将管理国有经济和国有资产的观念和方式，从管理国有企业转向管理国有资产；实行国有资产全民所有，中央、地方两级初始代理，国有资产经营机构授权经营，对国有独资和国有控股企业建立国有资产出资人制度和产权代表制度。作者简介韩小明，1953年生。北京，中国人民大学经济学院教授。邮政编码：100872。国有资产监管、运营体制是经济体制的重要组成部分，也是我国建立社会主义市场经济体制的重要内容之一。随着我国经济体制改革的不断深化，建立现代企业制度、改革行业管理体制、转变政府职能
2、和改革政府机构，都在不同程度上涉及国有资产监管、运营体制问题。80年代中期以前，与我国当时的经济体制和企业制度相适应的国有资产管理体制是有效率的。只是在80年代中期以后，随着我国经济体制和企业制度开始向市场经济转轨，原有的国有资产管理体制无法适应变化了的经济体制和企业制度，才产生了诸如国有产权主体缺位、国有资产存量凝滞、部分国有资产流失等问题。我们研究国有资产管理体制的改革问题，基本的立足点和方法论，是基于社会主义市场经济体制和现代企业制度对国有资产监管、运营体制的客观要求，而不是原有国有资产管理体制本身存在的弊病。在社会主义市场经济中，国有资产监管、运营体制应该具有什么样的地位和作用，是决定
3、其基本框架和运作机制的基础。为此，党的十五届四中全会在中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定中明确指出：要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。一、国有资产监管、运营体制的定位国有资产是以国家作为出资者而形成的、并在法律上得以确认的公有资产，在实践中，它既可以实物（物品、货币等）的形式存在，也可以权益（产权）的形式存在。我国现存的国有资产大体可以分为两类：按照目前实践中约定俗成的称谓，一类
4、是经营性国有资产，另一类是非经营性国有资产。其实质区别在于：前者是资本类（要求价值增值）的国有资产，后者是非资本类（不要求价值增值）的国有资产。在不同的经济体制下，这两类国有资产的界定是有所不同的。从深化国有企业改革的角度涉及的国有资产，主要是经营性的国有资产。国有资产监管、运营体制是国有资产的管理、监督、运营的制度化形式，它涉及国有资产的监管、运营主体，作为监管、运营对象的国有资产的界定，以及监管、运营国有资产的方式和与之相适应的组织制度等诸多方面的内容。在不同的经济体制下，由于管理国有资产的类型和方式不同，因而，国有资产的管理、监督、运营主体和与之相适应的组织制度、管理制度也会有所不同。在
5、计划经济体制下，国有经济是以国有企业为载体的，经营性国有资产的主要意义在于它的实物存在形式，因此，这时的国有资产管理，必须通过对国有企业的管理来实现，并且以实物管理和资产调拨作为基本的管理、运营方式。在这种体制下，国有资产的管理、运营主体必然是包括企业主管部门在内的政府各有关部门，并形成与之相适应的组织制度（政府机构设置和相应的政企关系）和管理制度。在社会主义市场经济体制下，由于政企分开和企业出资主体的多元化，国有经济的载体势必要由国有企业变为国有产权，经营性国有资产的主要意义，也由它的实物存在形式变为国有资产出资者的权益，因此，这时的国有资产管理，只能通过监管和运营国有产权来实现；国有资产监
6、管和运营的基本方式，也必然由计划经济体制下的实物管理和资产调拨，转变为对国有产权的管理和交易。在这种体制下，国有资产监管、运营主体和与之相适应的组织制度和管理制度，必然要发生相应的变化。理解和适应国有资产监管、运营体制的基本功能，是作为确保实现国有经济运行目标的途径和手段。由于国有经济在国民经济中的地位和作用不同，国有资产监管、运营体制的基本功能可以分解这种变化，是建立与社会主义市场经济相适应的国有资产监管、运营体制的重要条件之一。为具有不同地位的三重功能：一是确保实现保障公共产品和私人不愿投资的非公共产品供给的目标，二是确保实现国有经济发挥主导作用的目标，三是确保实现国有资产增值的目标。在这
7、里尤其需要澄清的问题是，我们必须超越国有经济的存在是社会主义基本制度的特征和国有经济的存在只是为了保证公共产品和私人不愿投资的非公共产品供给的需要这样国有经济在我国国民经济中仍会占有较大的比重，基于这两个方面的特点，决定了我国在社一些传统的理论和观念，重新认识国有经济在现代市场经济中的作用问题。就我国现阶段国民经济的状况而言，一方面是叠加二元结构的格局；另一方面，在今后一个较长的时期里，会主义市场经济体制下的国有资产监管、运营体制，必须同时具备上述三重功能，并且将确保实现国有经济发挥主导作用的功能置于首位。这也是我们设计现阶段我国国有资产监管、运营体制基本框架时的立足点。二、国有资产监管、运营
8、体制的基本框架国有资产监管、运营体制的基本框架，是实践中国有资产管理体制的理论模型，也是国有资产管理运营体制改革的理论基础。在这里，我们仅以计划经济体制下国有资产监管、运营体制的基本框架作为已知前提，重点阐述社会主义市场经济中国有资产监管、运营体制基本框架区别于计划体制的主要特点。（一）国有资产所有权的代理模式在社会主义市场经济中，全体劳动者是国有资产惟一的所有权主体。由于全体劳动者不可能直接行使国有资产的所有权，更不可能直接管理和运营国有资产，因而必须将其所有权委托给政府代理（我们称之为国有资产所有权的初始委托代理关系）。从这个意义上说，我国的人民代表大会在与政府之间的关系中，已经包含了这种
9、国有资产所有权的初始委托代理关系，并由此决定了代理国有资产的所有权，是政府在社会主义市场经济中主要的经济职能之一。从理论上讲，可供选择的国有资产所有权初始委托代理模式，至少有四种可能：一是将国内全部国有资产的所有权只委托中央政府代理，地方政府不具有代理国有资产所有权的职能；二是将国内全部国有资产的所有权，由中央政府作为初始代理者，再由中央政府将其中地方性国有资产的所有权，委托地方政府代理（国有资产所有权的二级代理）；三是由中央政府和地方政府分别作为全国性国有资产所有权和地方性国有资产所有权的初始代理者；四是将国内全部国有资产只委托地方政府代理，中央政府不具有代理国有资产所有权的职能。鉴于目前我
10、国的全国性国有资产与地方性国有资产相对独立的形成过程和中央、地方两级政府经济利益相对独立的格局，在设计现阶段我国的国有资产监管、运营体制时，只能选择由中央政府作为全国性国有资产所有权的初始代理者，由省级地方政府作为地方性国有资产所有权的初始代理者，并分别对同级人民代表大会负责的模式。（二）三个分离的原则在明确了国有资产所有权的初始代理者，并界定了中央政府和地方政府各自所代理所有权的国有资产范围的基础上，应该按照三个分离的原则，构建国有资产监管、运营体制的基本框架。即在政府机构的设置上，必须使政府代理国有资产所有权职能的机构与政府执行社会经济管理职能的机构分离；在国有资产的监管与运营方面，必须实
11、行政（监管）企（运营）分离；在国有资产的运营中，必须实行资本经营与生产经营的分离。在政府机构的设置上实行政府代理国有资产所有权职能的机构与政府执行社会经济管理职能的机构分离，其原因主要有三个方面：首先，政府的国有资产所有权代理职能只涉及国有经济，其政策基础是国有权益的最大化；而政府执行社会经济管理职能，是面向全社会的各种经济成分，其政策基础是社会利益的最大化。在国有经济不能覆盖整个国民经济的情况下，国有权益的最大化并不能等同于社会利益的最大化。如果将政府执行上述两种职能的机构合为一体，就很难保证不同经济成分之间的政策平等和公平竞争。其次，在计划经济体制下，政府不仅是社会经济的宏观管理者，同时也
12、是国有企业的微观决策者，通过政府的综合经济部门和企业主管部门与国有企业之间的行政隶属关系，实施对企业国有资产的管理职能，一则可以借助行政手段进行国有资产管理，二则可以减少机构设置。而在市场经济体制下，政府不再充当国有企业微观决策者的角色，政企之间的行政关系已为国有资产的产权关系所取代，因而也必然要求上述两类政府机构分离。最后，政府代理国有资产所有权职能与执行社会经济管理职能，是两类完全不同的经济活动。在计划经济体制下，由于代理国有资产所有权职能被简化为单纯的资产管理，因而尚有可能由政府的社会经济管理机构兼管。而在市场经济体制下，代理国有资产所有权的职能包含了管理、监督和运营等多方面的内容和相应
13、的制度安排，已不可能再由政府的社会经济管理部门兼管。为此，在社会主义市场经济中，政府除了应有履行其社会经济管理职能的发展规划部门、宏观调控部门和社会保障部门之外，还应有履行代理国有资产所有权职能的部门。在国有资产的监管和运营中，实行政（监管）企（运营）分离的原则，首先是因为国有资产所有权的初始代理者只能是政府（包括中央政府和地方政府），但国有资产的运营又是一种经营性活动。如果由政府机构直接进行国有资产的经营，则会由于政府机构自身运作的许多非经济性特点和目标，使得国有资产的经营行为非经济化。其次，由于全民只能将国有资产的所有权委托给政府代理，而全民实际上很难有效地监督政府的经济行为。因此，如果由
14、政府代理国有资产所有权的机构直接进行国有资产的经营，则意味着国有资产的经营难以受到有效的监督，难以形成有效的国有资产经营的经济责任制。实现国有资产的监管与经营的分离，就是在不改变政府代理国有资产所有权的情况下，由政府代理国有资产所有权的机构，作为国有资产经营活动的监管主体，由其授权的国有资产经营主体作为国有资产的资本经营主体。前者作为政府机构，承接国有资产所有权的初始代理职能，并作为授权主体，授权后者经营授权范围内的国有资产，同时对后者的国有资产经营活动进行监督。而后者作为企业性的国有资产授权经营主体，对国有资产进行企业化经营。这样，不仅解决了国有资产经营主体和经营目标的企业化问题，而且在一定
15、程度上解决了对国有资产运营主体的有效监督问题。在国有资产的经营活动中，实行资本经营与生产经营的分离，是因为在现代企业制度下，资本经营与生产经营所依托的权力基础不同。资本经营是通过产权的交易获利的经济活动，它是与出资者所有权相联系的经营方式。而生产经营是通过提供某种产品或服务而获利的经济活动，它是与法人财产权相联系的经营方式。资本经营与生产经营的分离，是企业资产的所有权与法人财产权相分离的具体体现，它明确地界定了国有资产的授权经营主体作为出资者与生产经营性企业作为法人财产权主体的产权关系和职能范围。它是在明确了国有资产出资人的情况下，现代企业制度给定的企业出资者与企业经营者之间关系的具体体现。实
16、际上，这三个分离的原则，是与社会主义市场经济相适应的国有资产监管、运营体制，是区别于与计划经济相适应的国有资产管理体制最明显的特征之一。而建立与社会主义市场经济相适应的国有资产监管、运营体制的过程，同时也就是这三个分离原则的实现过程。（三）不同层级之间的关系在国有资产的监管、运营体制中，不同层级之间的联系不再是行政性的，而是产权性的。其制度化形式，就是国有资产的出资人制度和产权代表制度。目前，国有资产的出资人制度和产权代表制度虽已付诸实践，但其规范并不明确。国有资产出资人制度的核心内容，是确定谁是企业的国有资产出资者。在国有资产的管理、运营体制中，它涉及两个层级的关系：一是政府的国有资产所有权代理机构，作为国有资产授权经营主体的出资者，与国有资产授权经营主体之间的关系；二是国有资产授权经营主体，作为其出资企业的出资者，与其出资企业之间的关系。由于这两个层级的出资者
