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1、n美国预算法律制度考察报告（一）编者按：按照财政部党组批准的2010年外事计划，2010年10月21日至26日，条法司和国际司组织考察团赴美国对预算法律制度进行了考察学习。回国后，根据考察情况撰写了“美国预算法律制度考察报告”。报告上报部领导审阅后，李勇副部长批示“这是一份很有价值的考察报告，既系统梳理了美国的预算法律制度，又为加强和改进我预算法律体系提出了很好的建议，此类考察可以说是有实效的”。现将考察报告分二期刊出，供大家研究参考。 根据我部外事计划安排，2010年10月21日至26日，条法司组织考察团赴美国对预算法律制度进行了考察。考察团由条法司、国际司有关人员组成。考察团访问了美国联邦
2、管理和预算办公室、财政部、国会预算办公室、纽约市管理和预算办公室、纽约市独立预算办公室等预算管理部门。现将有关情况报告如下：一、美国联邦预算法律制度基本情况现行美国预算法律制度由为数众多的预算管理法律组成。自1789年美国预算制度建立以来，其预算管理先后经历了国会主导预算管理过程（1789年1921年）、总统主导预算编制过程（1921年1974年）、国会和总统共同控制预算管理过程（1974年至今）三个历史时期。伴随这三个时期预算管理权的加强和转移，美国出台了一系列的法案（见表）。这一系列法案构成了美国现行预算法律制度体系，主要包括1870年反超支法、1921年预算与审计法、1974年国会预算和
3、截留控制法、1985年平衡预算和赤字控制法、1990年预算执行法等，上述法律的主要内容均被编入美国法典第31卷（货币与财政）。从法律渊源上看，美国预算法律制度起源于美国宪法有关财政管理的条款。从发展历史上看，1974年是美国预算法律制度建设的分水岭，1974年制定的国会预算和截留控制法在美国预算法律制度体系中起到支架作用。表1 美国联邦预算史重大事件（法案）简表年份法案主要内容及改革事项1789年宪法赋予国会征税和借款的权力，要求所有预算支出必须经国会批准后才可从财政部支出。1802年 至1867年1802年成立众议院筹款方式与方法委员会，1816年成立参议院财政委员会，1865年成立众议院拨
4、款委员会，1867年成立参议院拨款委员会。1870年国会制定反超支法，规定财政资金使用要避免过度支出产生赤字。1921年国会制定预算与审计法，授权总统在预算编制中起主导作用。在财政部成立预算局和政府审计办公室。1939年将预算局由财政部移至总统行政办公室，并扩大其职责权限。1974年国会制定预算和截留控制法，建立国会的预算审议流程，成立众议院和参议院预算委员会，成立国会预算办公室。1980年国会启动预算综合修正程序（Omnibus Reconciliation Process），在国会预算审议过程中第一次使用修正议案。1985年国会制定平衡预算和赤字控制法，设立预算赤字减少的目标。1990年国
5、会制定预算执行法，建立自主支出的上限和法定支出的量入为出原则。1991年国会制定首席财务官法，规定每个主要行政部门要配备一名首席财务官，对本单位的预算实行整体控制，参与本部门会计和预算管理的全过程。1993年国会制定政府绩效和成果法，规定自1999财年开始，政府所有项目开支要制定绩效措施并进行绩效评价。1995年国会制定未安排资金委托事权法，对1974年国会预算法进行了修改，限制联邦政府未经国会的充分研究和审议，向州、地方和部族政府或私人部门委托不提供资金的事权。2002年至今1998年-2001年连续出现四年的财政盈余后，预算执行法终止。2002年美国重新出现财政赤字，并在以后财年屡创新高，
6、2009年达到1.4万亿美元。2010年美国财政赤字1.3万亿美元，赤字率8.9%；国债余额13.5万亿美元，债务率92.5%。（一）美国宪法是预算管理权力的源泉美国宪法于1789年生效，它是美国的根本大法，奠定了美国政治制度的法律基础。美国宪法除序言外共有7条，以后又产生了27个修正案。宪法第一条是有关立法机关的规定，其中对财政权的规定包括：国会拥有征税和发债的权力，用于为美国偿还债务、提供防务和一般福利；众议院负责提出筹集收入的议案，参议院可以参与筹集收入议案的修改；非经通过依法作出的拨款决定，不得从国库中支取资金；所有公共资金的定期会计记录和报表都应当经常公布等（美国宪法第1条第7款、第
7、1条第8款、第1条第9款）。国会凭借美国宪法第1条第1款授予的立法权，在行使其财政管理权限的过程中制定了许多有关预算管理的法律制度。（二）反超支法强化了对联邦政府部门支出的管理美国建国之后，在较长一段时期内，国会拥有预算管理的主导权，政府部门的预算编制、执行均受制于国会。十九世纪后期，由于缺乏法律约束，美国联邦政府部门的开支经常超出其预算拨款额，然后以“拨款不足”为理由要求国会支付账单。为了更好地控制政府支出，1870年美国国会颁布了拨款法案，对拨款程序和方式进行改革，其中包括后来被称为反超支法(The Anti-deficiency Act)的法律。反超支法规定在一个预算年度内，联邦政府部门
8、的支出不得超出其获得的国会拨款额，也不得签订导致未来支付超出国会拨款额的合同。目前，反超支法中仍然有效的内容被编入美国法典第31卷第二篇“预算程序”第13章“拨款”第3子章“拨款的限制、例外和处罚”中和第15章“拨款会计”第2子章“用款计划”中，主要规定：联邦政府或者哥伦比亚特区政府的官员或者雇员不得超出拨款的额度进行支出、授权支出或者发生债务；除法律授权外不得在拨款前签订导致政府支付的合同或债务；根据1985年平衡预算和赤字控制法已被没收的资金不得用于支出、授权支出、发生债务或者签订合同；不得超出用款计划或者部门条例中制定的支出计划的额度进行支出、授权支出或者发生债务；对违反上述规定的联邦政
9、府部门或者哥伦比亚特区政府的官员或者雇员，将根据情节轻重受到暂时停薪停职、革职的行政处罚或者两年以内监禁、5000美元以内罚款的刑罚；发生上述违法行为，部门首长必须向总统、国会报告，报告的复印件要同时传送给总审计长。（三）1921年预算与审计法统一了预算编制权20世纪以前，美国联邦政府预算采取的是联邦各部门和机构直接向国会要求预算拨款的形式，预算制度缺乏统一性。进入所谓的进步时代（the Progressive Era）之后，美国立法和行政机构都认为有必要对预算程序和财政政策采取更加集权的解决方案，因此制定了1921年预算与审计法(The Budget and accounting Act o
10、f 1921)。该法共三部分内容，分别是定义、预算和审计。该法明确赋予总统提交联邦预算的权力，并将总统提交预算的过程法律化，规定了总统向国会提交预算的时间、预算主要内容、补充预算提交条件及方式等。同时规定，除非经国会两院之一要求，联邦部门或机构的任何官员或者雇员不得向国会提交有关预算要求、增加预算的要求和政府收入解决方案等。为协助行政当局做好预算准备和执行工作，该法规定设立预算局（原设在财政部，1939年移至总统行政办公室，1970年重组成立为预算和管理办公室OMB），属于总统办公室系统，负责监督行政机构预算的执行。为了有效地监督行政机构的预算执行，该法还规定设立审计署（2004年更名为政府问
11、责办公室GAO），属于国会机构，职责是对行政机构账目进行独立审计，向国会提交审计报告和行政机构违反财政法律情况的报告。1921年预算与审计法的主要内容被编入美国法典第31卷第1篇“总则”下的第1章“定义”、第3章“财政部”、第5章“管理和预算办公室”、第7章“政府问责办公室”和第2篇“预算程序”之中。（四）国会预算和截留控制法（1974年预算法）构建了国会预算管理的总体框架，强化了国会预算管理权1、立法背景及核心内容从20世纪70年代起，美国国会逐渐意识到联邦预算程序存在两大问题。一方面，国会缺乏研究预算的手段和资源，预算审查只是每年对总统预算所含的各项支出及收入建议进行逐案研究，无法形成一个
12、总体政策框架。另一方面，由于总统对国会拨款具有一定的截留权，使得某个项目的预算虽已在国会通过，但总统在执行中以向国会提议取消项目或推迟项目执行的方式将项目拨款暂时冻结，从而影响项目实施。当时的美国总统尼克松频繁使用截留权，截留了高达150亿美元的已经国会批准的高速路建设和污染防治项目的资金。为解决上述问题，国会制定了1974年国会预算和控制截留法(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 )，也称为1974年预算法。该法的核心内容是其第三篇国会预算程序，对年度预算过程规定了明确的时间表（见表二），并建立了控制截留的
13、制度体系，是美国预算法律制度中的支架性法律，主要内容被编入美国法典第31卷第2篇“预算程序”中。该法规定设立众议院和参议院预算委员会，工作中心是联邦预算政策，专门负责起草国会年度预算计划、预算决议和与预算相关的法律修改，并监控联邦政府在预算方面的行动。同时，为了提升国会预算研究能力，该法规定设立国会预算办公室（CBO），其主要职责是进行年度经济形势预测，制定预算底线，审议总统年度预算建议、评估国会各专门委员会涉及支出的立法、评估国会已通过的支出立法对预算和经济的影响、根据未安排资金委托事权法的规定准备报告等预算相关工作，为国会预算委员会、拨款委员会和其他专门委员会有关预算的工作提供支持。表二
14、国会预算过程表时间（之前或当日）需完成的事项2月第一个周一总统向国会提交预算2月15日国会预算办公室向预算委员会上交报告不晚于总统提交预算后六周国会各委员会向两院预算委员会提交意见和预测数，两院预算委员会起草预算决议案4月1日参议院预算委员会就预算共同决议案作报告4月15日国会两院表决通过预算共同决议案5月15日众议院开始审议年度拨款案6月10日众议院拨款委员会就上年年度拨款案作报告6月15日国会两院完成有关调整现行法律的行动6月30日众议院表决通过年度拨款案10月1日财政年度开始2、有关预算工作分工的规定根据1974年预算法的规定，收到总统预算请求后，国会参众两院预算委员会要举行听证会，接受
15、行政机构官员、学界和工商界的专家、国家社团的代表、国会议员及社会公众的证词、证言。同时，国会其他委员会根据职能划分，就总统预算请求中与之相关的项目进行审议。这些委员会需要在国会收到总统预算请求后六周内就相关项目的拨款或收入水平提交“观点和预测”（“views and estimates”）。2月，国会预算办公室要向两院预算委员会提交有关预算和经济展望的年度报告。3月，国会预算办公室要向两院预算委员会和拨款委员会提交对总统预算请求的分析报告。3、预算共同决议案及主要内容国会通过的预算共同决议案(concurrent resolution on the budget) 是对总统预算要求所做出的回应，决定即将到来财政年度的预算规模和其后至少4个财年的预算计划规模，是国会有关预算的总体政策框架和指导具体支出和收入立法工作的载体。1974年预算法对预算共同决议案的产生程序作了规定，主要内容是：每年3月，根据总统预算请求、听证会获得的信息、其他委员会的“观点和预测”以及预算办公室的报告，两院预算委员会各自起草预算决议案，起草工
