《精编》公共投资体制监督管理

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1、公共投资体制 上海财经大学公共经济与管理学院张学文 目录 第1节我国公共投资制度变迁的路径依赖第2节公共投资项目特许权经营面临的问题与对策第3节国外公共投资准入的实践及对我国的启示 第1节我国公共投资制度变迁的路径依赖 公共投资是提供公共物品 满足社会公共需求而进行的投资 由于在公共物品领域存在着 市场失灵 因而公共投资主要由政府来承担 我国公共投资的概念是20世纪90年代形成的 由于对制度变迁路径的依赖 我国公共投资在管理制度上受传统的高度集中的投资体制的影响 并由此影响到公共投资效率的提高 研究我国公共投资制度变迁的路径依赖 可以根据制度变迁的特点探索我国投资体制改革的方向 使改革的过程更

2、加合理 学习要点 我国公共投资制度变迁新制度经济学对制度变迁的解释我国投资体制变迁的路径分析我国公共投资体制的路径依赖 一 我国公共投资制度变迁 建国初期 我国学习前苏联经验 建立了高度集中的投资体制 几乎所有的投资都来自于政府 没有政府投资和民间投资的区别 改革开放后 尤其是20世纪90年代以来 多元化投资主体在中国形成 政府认识到企业才是市场的基本投资主体 而政府应逐渐从竞争性行业退出 只从事提供公共物品的投资 我国才有了公共投资的概念 由此可见 我国公共投资的制度变迁过程 其实是以政府为主体的投资体制逐渐转向公共投资管理体制的过程 其制度变迁经历了高度集中的投资体制 投资体制改革和政府公

3、共投资管理这样几个阶段 1 高度集中的投资体制阶段 1949年一1978年 高度集中的投资体制建成以后就与我国计划经济体制紧紧地融合在一起 虽然随着政治经济的波动 投资体制也曾有过调整 但在改革开放之前基本上没有本质的变化 大跃进 时期 国家扩大了地方和企业的投资权限 但投资管理权限失控 导致投资规模严重膨胀 1961年开始 中央政府又收回下放给地方的投资管理权限 文革 时期 投资体制相应变得混乱 在地方没有相应建立必要的管理制度的情况下 投资计划审批权再度下放给地方 1977年一1978年的 拔乱反正 时期 在投资领域展开了以清理基建财务 严格投资计划管理 加强项目的经济核算和拨款监督 强化

4、建设程序为重点的基建投资整顿工作 投资体制重新回到高度集中管理的状态 2 投资体制改革阶段 1979年一2003年 1978年 十一届三中全会召开 中国经济体制改革及其投资体制改革正式启动 投资体制改革是以提高政府投资建设的效益为目标开始的 1979年在基本建设领域进行 拨改贷 试点 1980年扩大了施工企业的自主权 实行利润留成制 1981年在国营企业试行经济责任制 1982年试行工程招投标制度 通过逐步引入市场机制 以加强投资责任约束机制 投资体制改革 1985年 中国经济体制从农村到城市进入全面改革阶段 投资体制改革也进一步深化与完善 投资管理逐步实现简政放权和决策科学化 1988年 关

5、于投资管理体制的近期改革方案 在进一步下放投资决策权 充分发挥市场和竞争机制等方面提出了改革思路 投资体制改革阶段 1993年 我国投资体制改革进一步深化 关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定 确立了我国经济体制向社会主义市场经济体制的转变 在改进投资管理体制方面 把投资项目分为公益性 基础性和竞争性三类 公益性项目由中央和地方政府投资建设 基础性项目以政府投资为主 广泛吸引企业和外资参与投资 竞争性项目由企业投资建设 2003年 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 指明深化投资体制改革的方向 基本明确了政府投资的范围和机制 3政府公共投资管理阶段 2004年以来 改革开

6、放以来 对投资体制进行的一系列改革 打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式 在我国初步形成了投资主体多元化 资金来源多渠道 投资方式多样化 项目建设市场化的新格局 但市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥 政府投资决策的科学化 民主化水平需要进一步提高 为此 2004年国务院发布了 关于投资体制改革的决定 下称 决定 进一步深化了投资体制改革 并在我国初步形成公共投资管理的理念 2004年 决定 界定了政府投资的范围 决定 则比较清楚地划分了政府投资的范围 将投资管理分为以政府为主体的公共投资和以企业为主体的民间投资 由此可见 新的投资体制是由政府控制的公共投资和政府引导的民间投资共

7、同组成 二 新制度经济学对制度变迁的解释 新制度经济学认为利益极大化是制度变迁的动机 在人们追逐利润的动机下 旧的制度会因为阻碍利润的实现而成为改变的对象 应该说这一因素在 诱致性制度变迁 中是主要动机 但在 强制性制度变迁 中则未必是主要动机 拉坦认为 制度变迁可能是由对与经济增长相联系的更为有效的制度绩效的需求所引致的 即制度变迁是诱致性的 诱致性制度变迁是一些因素的变化引起制度的自发变更 林毅夫提出强制性制度变迁的概念 认为强制性制度变迁是由政府命令和法律引入及实行 政府强制性改变制度显然不仅仅是以追逐利润为动机 而是以自己的经济或政治目标为动机 我国的投资体制改革不是由市场或基层自发要

8、求改变的 是政府认识到原有体制已经无效率而强制性地改变原有体制 三 我国投资体制制度变迁的路径分析 我国高度集中的投资体制在建国初形成 这在当时被证明是最优的 有效的 但也因此被锁定到一种均衡状态 从而形成路径依赖 由于制度的稳定性 高度集中的投资体制不能适时调节以适应环境的变化 改革开放实现了制度创新 也开始了制度变迁 强制性的制度变迁使我国投资体制逐渐多元化 逐渐摆脱投资体制制度变迁的路径依赖 图1我国投资体制的制度变迁路径 四 我国公共投资体制的路径依赖 经过50多年的制度发展 我国公共投资理念逐渐形成 并且投资体制也正逐渐形成由公共投资体制和民间投资体制组成的多元化投资体制 但公共投资

9、体制仍然对高度集中的投资体制存在路径依赖 并且会影响公共投资的效率 公共投资体制仍然受到高度集中的管理体制的路径影响 我国投资体制制度变迁出现的最大变化 是政府不再直接管理竞争性的投资 并对政府投资提出了公共投资的理念 所以 公共投资体制其实是多年来以政府为主体的投资体制的延续 人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择 我国公共投资体制仍然受到高度集中的管理体制的路径影响 具体表现在 第一 在投融资上 虽然扩大了地方政府和部门行政事业单位的投资自主权 但融资权力仍由中央政府集中 第二 投资决策权力集中于政府部门 运用公共选择手段不足 对社会公共需求考虑不足 第三 投资效果的评审权力集中于政府

10、部门 社会成员影响投资效果的能力有限 这些路径依赖使政府部门愿意掌握集中的权力 从而使社会成员对公共投资的参与度不够 公共投资未必能有效反映社会公共需求 从而造成投资效率的损失 杨瑞龙的 三阶段 理论 按照杨瑞龙的 三阶段 理论 在中间扩散型向需求诱致型制度变迁方式的转变过程中 中央政府和地方政府将逐步从竞争性投资领域退出 转向主要从事非竞争性的投资活动阴 最终过渡到需求诱致型制度变迁方式 与市场经济内在要求相一致 按照这一路径 经过政府部门与社会成员的博弈 我国公共投资体制最终会过渡到诱致性制度变迁方式 在诱致性制度变迁中 不仅政府 社会成员也会成为制度变迁的重要参与者 社会成员的参与程度加

11、大 能够逐渐改变投资决策 效果评审集中于政府的现状 从而摆脱高度集中的路径依赖 使公共投资能够更好地满足社会公共需求 第2节公共投资项目特许权经营面临的问题与对策 随着我国城市化进程的加快 对公共投资项目的投资需求也越来越大 目前 我国公共投资项目大多数由政府投资建设及经营管理 其结果是经营管理效率低下 建设资金短缺 融资难等问题日益突出 为提高我国公共投资项目的经营效率 弥补巨大资金缺口 发展特许权经营 将成为公共投资项目融资 建设 经营的有效模式 什么是特许权经营 特许权经营是指政府为了提供基础设施 社会福利及相关服务与非公有实体之间所做的一种安排 它是在特许权合约的基础上非公有实体参与的

12、一种经营模式 其初始理论最早由英国人 查德维克 于1859年提出 后由 德姆塞茨 于1968年将其作为对自然垄断的管理方法进行了理论上的升华和更新 对自然垄断的传统管理方法是对价格进行管制 而德姆塞茨则建议采取特许权经营的方法 其内涵是用获得市场所进行的竞争来代替市场内的竞争 以较好地处理规模经济和竞争的关系 企业通过竞争获取一项业务在一定期限内的垄断经营权 在利益的驱动下 经营者将提高经营效率 改善服务质量 以获得大部分垄断性租金 学习重点 公共投资项目实施特许经营的原因我国公共投资项目实施特许经营面临的问题实施公共投资项目特许经营的对策建议 一 公共投资项目实施特许经营的原因 政府建设 经

13、营城市公共投资项目效率低下在公共投资项目的建设与管理中存在政府失灵公共投资项目资金缺口较大 二 公共投资项目特许权经营面临的主要问题 合同谈判时间长 消耗成本高特许协议与民法不一致会导致政府违约特许协议与我国担保法不一致导致政府担保作用降低缺乏对项目行政审人员的监督 三 有效实施公共投资项目特许权经营应的对策建议 建立健全相关法律法规改革投融资项目审批制度建立有效的监督机制与制度 第3节国外公共投资准入的实践及对我国的启示 学习重点公共投资准入的法律界定发达国家在公共投资准入实践上的特点国外公共投资准入实践经验对我国公共投资准入方面的启示 一 公共投资准入的法律界定 公共投资准入制度是指国家允

14、许所有公共投资者 特别是非公有经济投资者 进入公共领域进行投资 各种投资者能在这些行业中进行公平竞争的制度 准入 主要包括准入主体 准入制度和准入方式等 关键的问题还在于 由于尚未形成规范的准入制度 我国民间资本还不能平等参与基础领域的市场竞争 实践证明 准入制度改革比分拆既有的垄断企业更为重要 二 英国在公共投资准入实践上的特点 公用事业民营化以立法作为先导政企分离 1 公用事业民营化 1990年代以来 在政府垄断的公共领域中 改革公共部门传统的集权方式 鼓励私人资本通过竞标承担公共事务 形成了以私人融资活动为特征的低成本高质量的公共产品供给体系 实施涉及几乎所有公共领域 如桥梁 道路 铁路

15、 监狱 国家医院 学校 政府机构的建筑物 下水道 国防的相关设施 通信 训练设施 社会保障支付体系 政府机关的系IT统等 同时 英国的民营化改革后 国有企业在国民生产总值中所占的比重从1979年的7 8 下降到1986年4 3 2 以立法作为先导 立法在英国公用事业几次转型中往往充当了公正性的手段 使公用事业的转型过程有法可依 首先是1945 1951年之间的国有化有大量的立法 其次是20世纪中叶的公用事业民营过程 也同样做到了依法办事 改革后的市政府 市议会拥有制定地方法规的权力 它们在对私营自来水 煤气 电力等的民营问题上 都是由市议会决策 按地方法规来实施的 尤其是市议会的决策及审计的公

16、开 使公用事业的市营工作有序地进行 可以说 随着英国法制的完善 英国的公用事业的转型工作 越来越建立在健全的法律之上 3 政企分离 英国在民营化改革前 在城市公用事业实行的是以 政企合一 为特征的政府管制体制 1980年代初 英国以电信产业为开端 相继对电力 煤气和自来水供应 铁路运输等主要城市公用事业实行民营化改革 同时 对这些产业的政府管制体制也实行了重大改革 其改革的中心内容是 从根本上调整政府与企业间的关系 即把原来由政府直接干预企业经营活动的政企关系调整为由政府间接控制企业主要经济活动的政企关系 实现从以 政企合一 为特征的政府管制体制向以政企分离为特征的体制过渡 在城市公用事业实行政企分离的管制体制后 政府不再直接干预企业的日常生产经营活动 企业根据政府颁发的经营许可证的有关条款 按照市场经济原则开展生产经营活动 从而实现了企业经营机制的根本性转换 法国在公共投资准入实践上的特点 1 城市公用事业实行特许经营制度特许经营制度就是政府通过合同约定将公用事业交给企业去经营 行政部门也称经营权发租方 将一公用事业经营权交给一私人机构 有时是公立机构 即经营权承租方 由其通过对用户