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1、n建立法定的税权划分规则所谓税权是指税收的管辖权广义上它包括三个方面的内容一是国家与居民之间的税权关系；二是国家机构与国家机构之间的税权关系；三是国家与国家之间的税权关系本文所研究的是国家机构之间的税权划分问题即税收的立法、执法和司法权在中央与地方以及在同级国家机构之间的合理配置问题目前我国税权划分存在的问题一、税权纵向划分上存在的问题1、税权的划分缺乏一个稳定的规则在法治化程度较高的国家税权的纵向划分一般在宪法中都有明确的规定或至少存在一个由最高立法机构通过的基本法律来规范而我国历史上税权划分一直没有一个统一稳定的规则中央与地方税权的划分过程实际上是中央与地方博弈的过程中央政府在改革中一直充
2、当着“让利者”的角色并且中央政府可以从其自身需要出发随时改变让利的大小2、中央集权过多地方越权严重这一点集中体现在税收立法权的划分上按现行规定除屠宰税、筵席税的开征、停征权下放地方以外其他税种的开征、停征、税率、税目、优惠、减免等完全由中央统一规定同时由于中央集权程度的不同造成地区之间税权不一致少数民族地区和沿海经济特区拥有比其他省市更大的税权由于存在地方相对独立的利益格局在税权高度集中的状况下直接后果就是各地的越权、滥权主要表现为地方政府为弥补财政收支缺口滥用收费权；地方领导受地方利益的驱动以权代法、以言代法的现象大量存在3、税权与事权不相适应总的来说我国地方政府的事权范围相对较大而财权范围
3、相对较小事实上这也是实行分税制国家的普遍情况问题的关键在于首先对各级政府的事权应有明确的界定；其次中央可以通过规范的转移支付制度弥补地方财力不足我国在这两方面都很欠缺二、税权横向划分上存在的问题1、税收立法权自1984年以来我国确立了由全国人大及其常委会制定税法由国务院制定税收行政法规并受全国人大及其常委会委托制定各种税的暂行条例；由财政部和国家税务总局根据税法、税收暂行条例和行政法规制定税收实施细则和规章的中央税收立法权横向划分复合模式实际上我国授权立法的比重很大在现行税法体系中除个人所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法、税收征管法和农业税条例是由全国人大及其常委会制定的以外其余都是国务
4、院根据授权制定的暂行条例立法机关的税收立法权处于虚置和弱化地位不符合税收法律原则使得税收立法层次较低税法的权威性和严肃性被降低另外财税机关对税收行政法规和税收法律作扩大或缩小的解释实质上也变相分割了税收立法权2、税收行政执法权我国税收行政执法权划分的主要问题表现在其一国税、地税、财政、海关、审计等多头管税致使税收执法权分散信息交流不畅；其二由于相关法律没有明确规定有关部门在税收执法中应承担的法律责任和义务税收行政执法缺乏其他经济管理部门的有效配合执法力度大打折扣3、税收司法权税收司法权配置的不合理主要体现在司法机关有权无力税务机关有力无权使得税收司法保卫体系弱化由于涉税案件涉及税务、财会、法律
5、等多方面的内容专业性和技术性较强而目前专司税收案件的司法机关存在不熟悉税收业务、办案经费不足和工作重点有限等问题不能及时有效地办理税收违法案件而相对具有办理涉税案件能力的税务机关却因为法律没有规定其享有司法权因而影响了税收执法刚性完善我国税权划分的建议一、充实宪法内容以依法治税的原则规范税权划分我国现行宪法是1982年制定的其中专门针对税收的条款很少只规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”随着市场化改革的深入税收在国民经济中的地位和作用日益提高宪法中有关税收的规定已不能满足新时期财税改革的要求就规范税权划分来看宪法至少应充实以下内容明确界定中央和地方各级政府的事权范围规定划分中央与地方
6、事权的标准、原则和内容；明确规定各级立法机构的税收立法权限、立法原则和立法程序；明确规定纳税人的权利与义务总之要为税权的划分提供一个基本的、稳定的规则对政府与纳税人的关系也应有明确的规定二、缩小授权立法的范围赋予地方必要的税收立法权按照税收法定主义原则和依法治税的要求我国应加强立法在税收立法中的主导地位逐步缩小授权立法的范围提高税收立法的层次另外我国正处于社会主义市场经济建设的初期并且地区经济发展极不平衡这决定了我国税收立法权的划分应以中央立法为主地方立法为辅赋予地方必要的税收立法权有利于地方因地制宜地运用税收手段改善地方财政状况促进经济发展也有利于增强税收法律的适应性三、明确税收行政执法的主
7、体加强税务机关内部及相关部门间的合作首先要从法律上明确只有海关和税务机关是税收行政执法的合法机关其他单位和个人均没有税收执法权其次应通过法律确立国税与地税机关的税收执法权限建立起统一领导、相互独立、相互协调的两套征管机构此外还应以法律的形式明确其他经济管理部门和司法部门的责任与义务加强部门协作建立完善的协税护税网络四、赋予税务机关一定的税收司法权税收司法权应在司法机关和税务机关之间进行合理的分配赋予税务机关一定的税收司法权也就是限于刑事诉讼法规的立案、侦查、预审阶段的权力并没有分割现在公安机关的侦察权只是相对缩小了公安机关的受案范围其办案程序按照刑事诉讼法的规定执行并不影响我国当前的司法权力结构和司法体系的完整性(作者单位中南财经政法大学)
