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1、第三章国有资产管理 第三章国有资产管理体制 第一节国有资产管理体制的内涵第二节建立国有资产管理体制基本准则第三节国有资产管理体制的内容 第一节国有资产管理体制的内涵 一 国有资产管理的定义 国有资产管理体制 是在中央与地方之间 及地方各级政府之间划分国有资产管理权限 建立国有资产经营管理机构与体系的一项根本制度 二 我国国有资产管理体制的历史演变 第一节国有资产管理体制的含义 一 计划经济体制下的国有资产管理体制 1950年 1977年 过高的国有经济比重 超越了生产力发展的现实 两权不分离 资产国家所有及国家直接经营的模式 弊病日益凸显 国有资产无偿划拨制度 排斥商品经济的发展 具有如下的特
2、征 1 虽然采取分权的办法试图调动地方和企业的积极性 但都是受命行为而非自主行为 只有贯彻的权力 而无自主选择的权力 在这种情况下 决策反应链条越长 决策和执行效率越低 2 激励机制的不完善 国有资产管理的效率趋于低下 3 国有资产管理体制没有区分按社会公共品还是私人品的界限 存在政企不分 4 没有分清国有的公共资产和地方拥有的公共资产的界限 地方性公共资产 不应由全国居民来买单 为其出资 但当时并不做区分 起不到很好的激励效果 5 国有资产管理的目标不明 在当时 存在着只讲产值不讲效益的问题 对于非企业国有资产的管理 错误认为属于消费性和应受抑制的 除了国防等几个领域外 对许多公共设施的投入
3、严重不足 环境和资源的保护没有涉及 更没有建立社会保障基金 2 改革开放后的我国国有资产管理体制 放权让利 利改税 探索中的上海模式 深圳模式 始终围绕一个问题 在放权让利的同时 如何对分散了的国有资产管理的利益主体进行良好的监督 避免寻租收益 缺乏对放权让利的规范约束界限的理论指导 这个问题直到公共财政理论的提出 才得到一定的解决 1978 1984 对国有企业放权让利 扩大企业自主权 在不改变国有资产所有权的条件下 企业拥有较多的资产使用权 包括8项内容 p431985 1987 增强企业活力 转换企业经营机制 政企分开 两权分离 厂长负责制 建立职工代表大会制度 1988 1991 对国
4、有企业实行多种形式的承包经营责任制 上缴利润递增包干 上缴利润基数包干 超收分成 全民所有制工业企业转换经营机制条例1992年 企业享有生产经营决策权 企业享有产品 劳务定价权 企业享有产品销售权 企业享有物资采购权 企业享有进出口权 企业享有投资决策权 企业享有留用资金支配权 企业享有资产处置权 企业享有联营 兼并权 企业享有劳动用工权 企业享有人事管理权 企业享有工资 奖金分配权 企业享有内部机构设置权 企业享有拒绝摊派权 1992 2002 对国有经济进行战略性调整 建立现代企业制度 以产权改革为核心 现代企业制度的特征 产权明晰 责任明确 政企分开和管理科学九五规划 1996 2000
5、 按照国家所有 政府分级监督 企业自主经营的原则 建立权责明确的国有资产管理 监督和运营体系 建立和完善产权登记 统计报告和资产评估等国有资产基础管理制度 除了继续推进现代企业制度外 还提出了 抓大放小 的改革思路 纲要 指出 着眼于搞好整个国有经济 对国有企业实施战略性重组 区别不同情况 采取改组 联合 兼并 股份合作制 租赁 承包经营和出售等形式 加快国有小企业改革步伐 中小型国有企业 尤其是小型企业的非国有化 无疑是正确的 十五规划 2001 2005 建立 产权明晰 责任明确 政企分开 管理科学 的现代企业制度 健全法人治理结构 成为市场竞争的主体 各地区进行了国有资产授权经营 建立产
6、权交易中心 组建地方国资管理委员会 债转股 对国有经济战略性重组 抓大放小等重要探索 债转股 尽管改善了企业的资产负债结构 但无助于企业核心竞争力的直接提高 所增加的利润来自于减少的财务费用 债转股 增加了国有资本在竞争性领域中的涉入程度 与国有资产结构改革的战略性方向是背离的 股权激励不合适 内部人控制在股权分置改革前 企业没有动力改善经营管理状况 同股不同权 在抓大放小的改革中 放小 的结果是国有资产的流失 上述四个时期的总特征 1 放权 决策选择权 一定的投资权 让利 国企利润 国有资产管理的效率得到提高 2 分权的同时 如何建立良好的监督机制是一对矛盾 如对国有企业的管理 第一步利改税
7、 用利改税实行政企分开 但又试图通过55 的高额企业所得税和企业所得调节税 控制企业所得的利益 在承包制中 一边通过承包放权 另一边通过奖金税等办法 控制企业承包者所得 由国有资产管理部门直接向部分特大和大型国企派出特派员 财务总监或监事会主席等 强化监督 乱收费体现的也是对国有企业的干预 与监督 3 没有明确的公共财政指导思想 没有针对不同类型的国有资产管理的不同特点 分别采取不同的管理方法 设立相应的管理机构 如经营性与非经营性的国有资产管理办法 绩效考核办法 管理制度 管理机构都应不同 针对非营利性国有资产管理的体制没有明确 4 国有资产管理的目标不明确 企业国有资产采取市场方法进行评判
8、 净利润 资产负债率等都被列入考核范围 对于非营利性的国有资产 也变相执行着盈利性目标 乱收费 保值增值5 仍没有将地方性公共资产与国有资产的管理区分 地方公共品的提供 由中央来解决财力问题 6 在国有资产管理机构的设置上 一方面已经采取不少措施将营利性国有企业的管理机构与有关行业的行政分列 以避免运动员和裁判员角色兼于一身 我国垄断行业真正的分界点 是2001年开始的大规模旨在打破垄断引入竞争的垄断行业改革 尽管在此之前 一些垄断行业也进行了一些不同程度的改革 但此次是高层首次正式提出垄断行业改革的基本思路 并正式启动垄断行业大规模改革 改革的对象直指电信 电力 铁路和民航四大垄断行业 但到
9、目前为止 铁路还没进行实质性改革 从国资机构设置看 营利性国有资产管理体制改革 国家国有资产管理局及地方国有资产管理部门的设立和撤销 1988 1998 地方国有资产管理模式的探索 1998 2003 国有资产监督管理委员会 2003 2003 组建国资委 2003 4 6 挂牌成立 解决了 五龙治水 的局面 资料 资料 中国近11万亿国有资产告别 五龙治水 国务院机构改革方案中 新成立 国务院国有资产管理委员会 它被定性为 国务院直属的正部级特设机构 国资委及后续将成立的省 市两级国资管理机构 将成为近 万亿国有资产的 老板 机构改革方案披露 国资委的职能统一了分散在国家经贸委 中央企业工委
10、以及财政部等部门的国资管理职能 它代表国家履行出资人职能 承担管资产和管人 管事的职责 国资委的浮出水面 表明中国已奉行 多年的 国家所有 分级管理 的旧国资管理体制正式被打破 取而代之的是 国家所有 分级产权 的新体制 一言以蔽之 就是中国的国有资产管理将告别 五龙治水 的尴尬局面 对国有经济的战略性调整和提高国有资产效率产生深远的影响 中国拥有数量庞大的国有资产 据财政部资料 截至2001年底 国有资产总量为109316 4亿元 高于当年国内生产总值 其中 经营性国有资产占三分之二 非经营性国有资产占三分之一 这些国有资产分布在 万户国有企业中 在中国旧的国资管理体制下 国务院是国有资产出
11、资人的唯一代表 实际上却是多个部门分割行使出资人职能 计委负责立项 经贸委管理日常运营 劳动与社会保障部门负责劳动与工资 财政部管理资产登记和处置 组织人事部门和大型企业工委负责经营者任免 这种模式被戏称为 五龙治水 全国政协委员 经济学家张卓元指出 这种管资产 管人和管事相分割的 五龙治水 体制 很容易造成多个部门都以所有者代表的身份对企业发号施令 而一旦出现问题 又相互推诿 五龙治水 的结果 是所有者实际上的缺位 这种体制在相当程度上造成了国有资产运营效率的低下和严重流失 中国的国有企业占用了整个社会资源的 和其它资源的大部分 但对经济增长的贡献率却只有 左右 另据记者调查 在国有企业集中
12、的东北地区 近年有数千亿元的国有资产在慢慢消失 在原有体制下 政府没有专门机构管理国有资产 统一行使国有资产所有者职能 因而不利于国有资产的保值增值 不利于从总体上搞好国有经济 这是一个 重大的体制缺陷 中国对国有经济的战略性结构调整 抓大放小 从竞争性行业退出 是重要举措 但估计仍要管理大约 家大型企业 它们主要是石油 电力等关系国家命脉和安全的企业 如何成功地管理如此众多的国有企业资产 是一个巨大挑战 事实上 吉林 上海 深圳等地早已开始了建立国资管理新体制的探索 并取得不少新鲜经验 中共十六大报告一锤定音 宣布要进行国有资产管理体制改革 并提出了基本框架 国资委的设立 意味着下届中国政府
13、将实现国资管理体制的突破 但建立国资管理新体制也面临挑战 国务院秘书长王忠禹在向人代会作关于国务院机构改革方案的说明时就强调指出 国资委依法履行出资人职责 但不得直接干预企业的生产经营活动 不要变成 婆婆加老板 不能把企业管死 无论如何 国资委的成立是迈出了建立国有资产管理新体制的第一步 它的重要意义将逐步显现 全国政协委员 国务院发展研究中心副主任陈清泰说 原有的国有资产管理体制下 前国有资产管理局 主要从事的是有关国有资产管理的清产核资 登记 评估等基础性工作 或称为静态的国有资产管理 其特点是摸清国有资产的家底 并且登记造册 防止国有资产的流失 国资委监管范围 法规建设考核评价产权管理规
14、划发展改革重组企业分配党群工作纪检监察 十一五规划 第四十五章坚持和完善基本经济制度 第二节健全国有资产监管体制制定完善经营性国有资产监管体制的法律及配套行政法规 建立健全国有资本经营预算 企业经营业绩考核和企业重大决策失误追究等制度 落实监管责任 实现国有资产保值增值 建立健全国有金融资产 非经营性资产和自然资源资产等监管体制 防止国有资产流失 十二五规划 第四十五章坚持和完善基本经济制度 第二节完善国有资产管理体制坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开 完善经营性国有资产管理和国有企业监管体制机制 探索实行公益性和竞争性国有企业分类管理 健全覆盖全部国有企业 分级管理的国有资本经营预
15、算和收益分享制度 地方国资委 合理分配和使用国有资本收益 完善国有金融资产 行政事业单位资产和自然资源资产监管体制 三 国有资产管理体制的现状 第一节国有资产管理体制的含义 一 近年来有关国有资产管理体制具体形式的探索 1 建立国有资产的授权经营方式 2 建立地方国有资产管理委员会 统一行使国有资产所有者的职能 3 建立国有资产经营公司或投资公司负责国有资产的经营管理 4 向国有独资或控股企业派出稽查特派员 行使所有者的监督职责 国资授权经营 国资经营公司将带来什么 如果说 新加坡 淡马锡 成为描述主导国有商业银行改革的中央汇金投资公司的热门词 那么国资委主任李荣融关于成立国有资产经营公司的表
16、述 又令这个词升温了几度 李荣融表示 将成立国有资产经营公司 通过兼并重组等资产运营方式 管理一部分资产规模和员工数量较小的中央企业 以提高中央企业国有资产运营的效率 至于规模较大的中央企业 将由规范的董事会来负责 在实践中 这方面的尝试已经开始 目前 国家投资开发公司和诚通控股公司是国资委确定的国有资产经营公司试点企业 将接收一些需要调整产业结构的央企 对此 有专家认为 这是一个重要的思路调整 中央国资管理体制由此逐渐从两层次向三层次转变 在过去的国有资产管理体制改革的大讨论中 学者们形成的一个共识是 由于政府不可能直接管理众多企业 有必要形成由国有资本所有权行使机构 资产管理控股公司和企业三个层次组成的体系 对于一些大型国有企业 国有资本所有权行使机构也可以直接持股 行使所有权管理 即实行 两层次 体系 国资委自成立以来 一直直接管理100多家央企 采取的即是 两层次 模式 由一个编制为500人左右的政府机构管理100多家资产庞大的央企 管理难度和效率可想而知 因此 国资委希望通过国有资产经营公司这种在地方国资管理体制中被广泛运用的形式 提高管理效率 资产经营公司作为企业的出资人
