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1、 导论 与 公共行政学 张康之 李传军编著 北京大学出版社2007年版 配套使用 公共行政学教学课件第1章 行政管理 公共行政 公共管理的概念公共领域 公共性 公共物品的概念统治行政 管理行政 服务行政的历史演进公共行政的发展阶段行政体系的结构 本章重点问题 21 2 1 1行政管理 公共行政 公共管理 1 1 1行政管理行政是政府中的机构和人员为了政府运转的有序化和条理化以及社会运行的稳定和安全而作出的程序化 制度化行为选择的总和 一般认为 行政管理是指行政机关及其行政人员对国家事务 社会事务和机关内部事务的计划 组织 指挥 协调 控制等管理活动 这一概念侧重于技术的问题 追求行政行为的效率
2、 21 3 1 1行政管理 公共行政 公共管理 1 1 2公共行政公共行政学中的 行政 概念 与立法 司法相对应的 行政 与政治相对应的 行政 与管理相对应的 行政 公共行政是指现代政府特别是狭义的政府 即行政机关 管理社会公共事务 提供公共服务的活动 21 4 1 1行政管理 公共行政 公共管理 1 1 3公共管理公共管理是以政府为核心的公共部门 通过整合社会资源 广泛运用政治 法律 管理 经济等方法 强化政府的治理能力 提高政府绩效和服务品质 以增进与公平分配社会公共利益的管理活动 公共管理与私人管理的区别公共管理与私人管理的使命不同 公共管理强调价值与责任 公共管理具有很强的政治性 公共
3、管理行为必须依法做出 公共管理知识的广泛性 21 5 1 2公共领域 公共性 公共物品 1 2 1公共领域行政学和政治学中的公共领域 是指那些与市民社会相对应的社会生活内容 是围绕着公共部门的核心展开的公共生活形态 公共领域通过三种传播方式得以形成 亲身传播的方式 传统大众传媒 网络 公共领域在现代社会的价值和作用主要体现为 公共领域提供了一个实现参与制民主的可行性模式 21 6 1 2公共领域 公共性 公共物品 1 2 2公共性作为公共行政学中的基本范畴 公共性主要是指公共部门 政府的属性 在一般情况下 它指政府制定与执行公共政策应根据社会的共同利益和人民的意志 以求最大可能地保证公民利益的
4、实现 也就是说 政府产生 存在的目的是为了公共利益 公共目标 公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等 21 7 1 2公共领域 公共性 公共物品 1 2 3公共物品公共物品的严格定义是由保罗 萨缪尔森在 经济学与统计学评论 1954年11月号上发表的 公共支出的纯理论 中所给出的 按照他的定义 纯粹的公共物品是指这样的物品 即每个个人消费这种物品不会导致任何其他个人对该物品消费的减少 公共物品具有非排他性 non exclusiveness 和非竞争性 non rivalrousness 对公共物品可以从不同的角度分类纯公共物品与准公共物品 公共产品和公共服务 全国性的公共物品和地方性的公共
5、物品 21 8 1 3统治行政 管理行政 服务行政 1 3 1统治行政在农业社会的历史条件下 行政理所当然地是国家实现其阶级的政治统治的手段 行政活动过程的统治 压迫功能是特别地残酷与不加掩饰的 当然 此时的行政机构甚至还没有从政治权力机构中分化出来 这是一种 混权 的状态 行政事务是直接由权力机构行使的 从而充分显示出了行政的政治统治性质 由此 可将这一时期的行政模式概括为统治行政模式 统治行政模式是政府一经产生就存在的一种较为低级的和原始的政府类型 21 9 1 3统治行政 管理行政 服务行政 1 3 2管理行政以管理为目的的行政称作为管理行政 管理行政是对现代行政职能方面的描述 就其性质
6、而言 这种行政也可以称作为公共行政 公共行政就是现代政府出于服务社会公共利益的目的 通过自身管理的途径而有效地实现社会公共事务管理的活动 管理行政也就是公共行政 是公共行政的现代形式 21 10 1 3统治行政 管理行政 服务行政 1 3 3服务行政服务行政是政府公共部门在运行和发展中遵循公民至上理念 以回应公民需求 实现公民公共利益为目标的新型治理模式 服务行政的特征 服务导向而非控制导向公正导向而非效率导向公民本位而非政府本位开放式行政而非封闭式行政德治和法治的有机结 21 11 1 4公共行政学的发展阶段 1 4 1建构阶段行政学诞生的标志性文献是威尔逊的 行政之研究 一文 古德诺在19
7、00年发表了 政治与行政 一书 马克斯 韦伯通过他的官僚制理论的建构 解决了威尔逊思想付诸实施的一切技术性问题 泰勒1911年发表的 科学管理原理 和法约尔1916年发表的 工业管理与一般管理 对公共行政学的形成都发生过重大的影响 最早对公共行政学这门独立学科的内容进行系统研究和阐述的则是美国学者 怀特和威洛比 21 12 1 4公共行政学的发展阶段 1 4 2行为主义阶段随着行为科学理论被引入行政学研究中来并被人们逐步接受 公共行政学的发展进入了行为主义阶段 从理论渊源上讲 行为科学可以追溯到20世纪20 30年代的早期人际关系学说 1927年到1932年美国哈佛大学教授梅奥 E Mayo
8、等人进行了著名的 霍桑实验 行为科学 人际关系学说直接影响了行政研究的进程 许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象 其中 以西蒙 H A Simon 的行为主义行政学派较具影响 21 13 1 4公共行政学的发展阶段 1 4 3公共政策阶段关于公共政策的最具代表性的观点有 拉斯维尔 H D Lasswell 和卡普兰的观点政治学学者伊斯顿 D Easton 的观点政策论研究者戴伊 T R Dye 的观点决策论研究者安德森 J E Anderson 的观点在公共政策研究方面 除以上提到的学者 其他较有影响的还有 耶鲁大学的经济学家林德布洛姆 C E Lindblom 以色列耶路撒冷
9、希伯来大学教授德洛尔 Y Dror 21 14 1 4公共行政学的发展阶段 1 4 4新公共行政阶段新公共行政的理论观点新公共行政理论在批判主流行政学的效率经济观的基础上提出价值考量 主张社会正义和社会公平 主张改革的 入世的 与实际过程相关的公共行政学主张构建新型的政府组织形态主张突出政府行政管理的 公共 性质提出民主行政的理念 21 15 1 4公共行政学的发展阶段 1 4 5新公共管理阶段新公共管理的理论基础包括公共选择理论 新制度经济学和新保守主义 新公共管理理论的突出代表是 重塑政府理论 新公共管理运动表明 公共管理中是贯穿着两个发展方向的 即公共管理的双重维度 管理主义的复辟和服务
10、行政的兴起 21 16 1 5行政体系的结构 从行政体系的结构来看 它主要包括三个方面 1 由行政权力 行政法律 行政政策 行政管理方法等要素构成的主观结构系统 2 由行政体制 行政组织 行政机构 行政人事资源等要素构成的客观结构系统 3 由行政意志 行政义务 行政责任 行政人格等要素构成的价值结构系统 21 17 1 5行政体系的结构 1 5 1行政体系的主观结构行政体系的主观结构是指行政权力 行政法律 行政政策和行政管理方法等一些属于精神形态的主观要素所构成的各种关系的总和 它是行政体系的主观形式 在广义上 行政体系的主观结构也应包括占支配地位的政治观念 思想意识形态和文化心理结构等因素
11、21 18 1 5行政体系的结构 1 5 2行政体系的客观结构行政体系的客观结构系统是行政体制 行政组织 行政机构和行政人事资源等物质性客观要素之间关系的存在和运作方式 是行政体系的客观形式 广义地讲 行政体系的客观物质环境因素也是行政体系客观结构系统的要素 21 19 1 5行政体系的结构 1 5 3行政体系的价值结构行政体系的价值结构主要是指行政组织 行政人员或公务员的行政意志 行政义务 行政责任和行政人格等基本要素所构成的调节系统 是深藏于行政体系的客观结构系统和主观结构系统之中的 21 20 1 简述行政 公共行政的概念 2 简述行政管理的概念 3 简述公共的概念 4 简述公共管理的涵
12、义 5 试分析公共管理与私人管理的区别 6 简述公共领域的概念 7 试述公共领域的形成 8 简述行政学 公共行政学的概念 9 简述公共性的概念 10 简述公共物品的概念 11 试分析公共物品的特征和分类 12 试论述统治行政 管理行政和服务行政 13 试论述公共行政的发展阶段 14 试论述行政体系的主观结构 客观结构和价值结构 复习思考题 21 21 行政人员及其责任 与 公共行政学 张康之 李传军编著 北京大学出版社2007年版 配套使用 公共行政学教学课件第2章 行政人员的职业特殊性人事行政与公务员制度公务员制度的结构特征公务员制度的基本内容行政人员的职业责任行政问责制 本章重点问题 18
13、 23 2 1作为特殊职业群体的行政人员 2 1 1行政人员行政人员也就可以称为行政工作人员 有两个方面的含义 一是指一定的行政体系中的全部工作人员的总和 包括各级行政部门的主管人员和一般工作人员 二是指在政府部门中工作的具体的工作人员 行政人员在行政体系中的地位和作用在不同时代有很大的差异 行政人员具有双重身份 划分行政人员个人行为与行政行为的标准 18 24 2 1作为特殊职业群体的行政人员 2 1 2工业社会的分工与职业化到了工业社会 社会分工的程度更高了 社会分工 分层以及人们之间的社会关系和社会活动都变得日趋复杂化 行政人员的职业化是与行政人员的专业化联系在一起的 行政人员的专业化与
14、官僚制存在着天然联系 官僚制的出现是社会分工的结果 公务员制度的推行更进一步推动了行政人员专业化的进程 18 25 2 1作为特殊职业群体的行政人员 2 1 3行政人员的职业特殊性行政人员的职业特殊性首先在于这种职业的公共性 行政人员的职业特殊性还在于这种职业是服务于公民 服务于全社会的 行政人员的职业特殊性也在于这一职业的政治性和权威性 行政人员的职业特殊性也必然会反映在对这一职业有着特殊的从业要求上 这种要求体现为法律要求和道德要求两个方面 18 26 2 2公务员制度 2 2 1人事行政与公务员制度人事行政是指国家的人事机构或部门为实现行政目标和社会目标 通过各种人事管理手段对公共行政人
15、员所进行的制度化和法治化管理 人事行政的内容 公共行政人员的录用 公共行政人员素质和能力的培养 公共行政人员的保障 公共行政人员的使用 18 27 2 2公务员制度 2 2 1人事行政与公务员制度人事行政的模式 以恩赐官职制为主要内容的人事行政模式以 政党分肥制 为主要内容的人事行政模式以 功绩制 为主要内容的人事行政模式公务员制度是以 功绩制 为主要内容的人事行政模式的制度化 它通过制定法律和规章 对公务员进行依法管理 是人事行政的制度化 法治化 科学化管理较为完备的形式 是人事行政的核心内容 体现了人事行政发展的一般趋势 18 28 2 2公务员制度 2 2 2公务员制度的结构特征公开考试
16、 择优录用严格考核 功绩晋升政治中立 职务常任人事分类 依法管理专业培训 素质更新 18 29 2 2公务员制度 2 2 3公务员制度的基本内容职位分类制度录用和聘任制度考核和培训制度职务任免制度职务升降制度奖惩制度交流与回避制度辞职 辞退与退休制度工资福利保险制度申诉控告制度 18 30 2 3行政人员的职业责任 2 3 1行政人员的行政责任广义的行政责任是指政府及其公务员因其公共权力地位和公职身份而对授权者 法律以及行政法规所承担的责任 在这种意义上使用的行政责任概念 实质上就是行政人员的职业责任 狭义的行政责任是指行政人员违反行政组织及其管理工作的规定 违反行政法规所规定的义务和职责时 所必须承担的责任 18 31 2 3行政人员的职业责任 2 3 2行政人员的法律责任所谓行政人员的法律责任 是行政人员因违反法律义务而由专门国家机关依法追究的否定性法律后果 行政人员法律责任的基本类型 根据责任引起的原因 分为行政违法责任 行政不当责任 行政侵权责任 根据责任的功能和目的 分为惩罚性责任与补偿性责任 根据责任的性质和内容 分为行政法律责任 民事法律责任 刑事法律责任 违宪法律责任
