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1、公共管理学讲义天津财经大学 经济学院 财政系 公共管理教研室 目 录第一章 导 论3第一节 公共管理的内涵与演进3第二节 公共管理学的形成与发展4第三节 公共管理的研究途径5第四节 新公共管理运动6第二章 公共管理的主体9第一节 政府及其职能9第二节 第三部门及其功能13第三节 公共企业及其作用15第三章 公共部门战略管理18第一节 公共部门战略管理的意义19第二节 公共部门战略管理的过程20第三节 公共部门战略管理的规划22第四节 优化公共部门的战略管理23第四章 公共政策管理25第一节 公共政策概述25第二节 公共政策制定26第三节 公共政策执行28第四节 公共政策评估29第五节 公共政策
2、终结30第五章 公共组织管理32第一节 公共组织概述32第二节 公共组织的结构与体制34第三节 传统科层组织及其困境35第四节 弹性化政府的组织设计36第五节 组织设计：组织学习的观点37第六章 公共部门中的领导39第一节 领导与影响力系统39第二节 领导科学与领导艺术41第三节 优秀领导者的基本素质43第四节 领导能力及其提升44第七章 公共部门的组织文化47第一节 组织文化的概念47第二节 组织文化比较分析48第三节 组织文化的核心价值49第四节 组织文化的培育50第八章 公务人力资源管理53第一节 人力资源管理的基本概念53第二节 公务人力资源管理的新理念54第三节 公务人力资源管理规划
3、56第四节 公务人力资源管理的发展趋势57第九章 公共预算与财务管理60第一节 公共预算的概念与历史演变60第二节 公共预算的基本制度61第三节 公共预算的原则与程序63第四节 政府部门会计与财务管理65第十章 公共部门绩效管理67第一节 公共部门绩效管理的重要性67第二节 公共部门的绩效评估69第三节 公共部门绩效评估的方法74第四节 公共项目的绩效管理79第十一章 公共管理中的责任与伦理83第一节 公共管理责任83第二节 公共管理责任的追究机制84第三节 公共管理伦理85第十二章 公共管理的新策略88第一节 公私部门的伙伴关系88第二节 公共企业的管理机制89第三节 非营利组织与公共服务9
4、1第四节 公共管理的创新策略92第十三章 电子政务与电子政府95第一节 电子政务概述95第二节 电子政务对政府管理的影响96第三节 电子政务管理99第四节 电子政务的发展趋势100第十四章 公共危机管理103第一节 公共危机管理概述104第二节 公共危机管理的机制建设106第三节 突发事件过程中危机管理108第四节 突发公共事件的危机后管理110第十五章 企业型政府与政府再造114第一节 政府再造的内涵与背景115第二节 政府再造的核心理念企业型政府115第三节 企业型政府与政府再造实践118第四节 面向未来的中国政府再造118结束语: 探索中国特色的公共治理模式124第一章 导 论 公共管理
5、是以政府为核心的公共部门运用管理学、政治学、经济学、法学、社会学、系统科学等对学科理论与方法对国家和公共组织进行有效治理的管理活动。公共管理直接关系到社会政治、经济、文化、教育、科技、卫生等各个领域的进步与发展。正确认识公共管理的基本概念，科学地界定公共管理的研究对象与范围，有助于全面理解公共管理的意义，掌握政府公共行政与公共管理过程的内在运行规律，促进政府机制的创新，应对全球化时代的严峻挑战。第一节 公共管理的内涵与演进 一、 公共管理的内涵公共管理是政府对社会的治理，特别是对市场经济的管理；公共管理不仅是政府行政系统自身的管理，还包括与非政府部门的合作以及广泛的社会参与；公共管理是一种新型
6、的社会治理模式，意味着人类在社会治理上的一场革命。二、公共管理的演进作为一种处于成长过程中的新型社会治理模式，公共管理是从公共行政模式中产生的；公共管理模式是在世界各国“行政民主化”、“政府企业化”、“政府创新”、“重塑政府”等一系列创新理念的引导下萌生的；2008年全球性经济危机对公共管理提出新的挑战，激发人们深刻反思市场经济机制的内在缺陷，如何建立适合本国国情条件的公共管理模式。三、公共管理的实质内容强调政府治理；政府承担社会治理的主要责任；政府与公民社会的互动、责任分担；强调多元价值观念；注重政府绩效；关注公共部门的战略管理；以公共利益为目标；树立职业观念，将公共管理者视为公共职业的实践
7、者。第二节 公共管理学的形成与发展 一、公共管理学的形成从发展脉络来看，公共管理学是在公共行政学的基础上发展起来的；在未来的发展过程中，公共管理学将推动着新型政府的建立。公共行政学是公共管理学赖以产生的基础。 德国学者冯史坦因于1865年在其著作行政学一书中最早提出“行政学”一词。1887年美国学者伍德罗.威尔逊（Woodrow Wilson）的行政学研究一文的发表，标志着公共行政学学科体系的建立。马克斯韦伯（Max Weber）的官僚制度（科层制）理论构成西方行政管理学的另一个理论基础。他在社会组织与经济组织理论（1922）这一论著中对官僚制度作了系统分析。公共行政学有四大理论基础：（1）西
8、方近代政治学说，尤其是其中的国家学说；（2）君主制时代德、奥两国的官房学，研究如何为国家（君主）管理财政、经济、行政等问题。（3）普鲁士的任官制度和英国的文官制度，依据考试任用官吏 。（4）西方资产阶级革命时代的行政法学，开创了“依法行政”思想的先河。 二、公共管理学的发展 从实践的观点考察，公共管理学的发展直接导源于新公共管理运动（New Public Management NPM），实践推动着公共管理学科发展和理论创新。新公共管理运动起源于20世纪80年代。公共管理理论主张摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式，引入各种市场机制和私营部门的管理技术和激励手段；强调公共服务中顾客导向，注重结
9、果甚于规则，以较少的成本建立一个高效率的政府。 在公共管理学的发展过程中，新思想、新观念、新理论层出不穷。如著名的帕金森定律、彼德原理等。在政治经济学领域，公共选择理论以经济人假设为基础，将经济研究方法应用于政治领域，探讨国家、政党和政府官员的行为、动机等。新制度经济学，包括交易成本经济学、产权理论、委托-代理理论、寻租理论、制度创新理论等内容。 第三节 公共管理的研究途径 一、研究途径的背景介绍公共管理学研究的切入点研究途径，主要有两条：（1）公共政策途径 （Public Policy Approach）：（2）企业管理途径 （Business Management Approach）。公共
10、管理学的发展既有学科发展的因素，也有历史背景和现实原因。历史背景：作为公共管理学前身的行政学，经历了四个发展阶段，每一阶段的研究都对公共管理学的研究途径产生深刻的影响：第一阶段：政治与行政二分法；第二阶段：强调行政原则；第三阶段：公共行政即政治学；第四阶段：公共行政即管理学。在此基础上，1975年美国学者提出公共管理的三个核心要素：政策管理；资源管理；方案管理。现实原因：政府支出庞大，预算赤字难以遏制；公民对公共服务提出更高的要求；社会问题和政府不可治理性增加；政治经济学理论创新。二、公共政策途径（P途径）公共管理与公共政策具有互补性；重视个案研究，以实务工作者的经验为素材；以任命官员为教学研
11、究对象，重视高层管理者与学术界的沟通。三、工商管理途径（B途径）公私部门无本质区别，在管理上亦无分别；个案研究与量化研究、 试验设计相结合；过程取向，强调组织设计、人事、预算等问题；培养具有文官资格的公共管理者。四、研究途径整合公共管理是一个整合概念，是介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”。将私人部门的管理手段应用于公共部门，而未改变公共部门的主体性。重视与外部环境的关系，强调高层战略管理。强调公共参与，是一种新型的“治理”。主张价值调和与责任分担，提倡经济、效率、效能、公平、正义、民主。推动政府再造：改革、变革、再造、创新。借用政治学、经济学、心理学、管理学的理论知识。构筑理论，兼顾实
12、践。不同的研究途径殊途同归。政治学是一门最古老而又万古长青的学问，它主要研究如何争取和运用公共权力对社会进行政治统治和政治管理，政治学所研究的政治管理，其本义就是公共管理。 公共行政学与公共管理学有着更直接的渊源。行政学研究政府体系中的行政（立法、司法之外的）机关如何公平的、高效率的执行公共政策及法律，管理社会公共事务。从管理学的视角研究公共管理，将企业管理的理论、观念加以扩展，形成过程取向的、注重技术层面的、量化分析等环节的公共管理研究途径。第四节 新公共管理运动 一、概述20世纪60、70年代以来，新公共管理改革运动在世界各国兴起。其主要做法是：引入市场机，探索建立“企业型政府”；广泛推行
13、合同制，实现分权化政府管理；推动电子政务等。在本节中我们要对此做出阐述，以从中吸取对我国有借鉴意义的经验和教训。各国的公共管理制度改革与创新都是有着深厚的历史文化渊源的，呈现出“英美市场主导模式”、“欧洲或莱茵模式”与“东亚政府主导模式”等不同特色样本，我国的公共管理改革也应创造出既符合世界潮流又具有中国特色的新模式。二、典型国家的新公共管理改革1.英国：复归“小政府”理念，削减政府规模 ；大规模实行“民营化”；推进执行局化改革 ；强化效率稽核与财务管理 。 2.美国：实行顾客至上、简化管制、授权与考核、提高效能等项原则。落实以企业家精神改造政府、打破垄断，放松管制、新联邦主义等项改革内容。3
14、.日本：强化立法，健全法规通过民营化，实现“由官向民的转移”；推动规制缓和，促进有效竞争；精简政府机构与人员。本章小结公共管理学是当代社会科学总和、交叉的产物，它使人们应用各种学科知识研究公共管理过程的一个综合性研究领域。公共管理学研究具有以下几方面的基本特征：2. 跨学科与专门化的统一；2.学术性与应用性的统一；3.实证性与规范性的统一；4.公共性与管理性的统一。 正确认识公共管理的内涵与演进、公共管理学形成与发展，公共管理学的研究途径等，有助于掌握公共部门的运行规律，建立廉洁、高效、公平的政府治理模式，以应对新时代的挑战。案例分析：教学案例一: 中国政府行政制度创新教学案例二: 中国政府新
15、一轮大部制改革教学案例三：全球金融危机与美国公共管理政策失误 名词与术语公共行政 公共管理 帕金森定律 彼得原理 P途径下的公共管理研究 B途径下的公共管理研究 新公共管理运动 政府创新与政府再造复习与思考1. 你如何认识公共管理与公共管理学的内涵？2. 从公共行政到公共管理的演进过程中，我们能总结出什么启示？3. 世界各国的新公共管理运动主要采纳了哪些改革措施？4. P途径下和B途径下的公共管理研究各有什么特点？5. 你如何理解政府创新或政府再造运动？6. 如何理解市场机制与公共管理的关系？7. 如何理解公共管理学的研究对象？其研究范围包括哪些？8. 为什么说公共管理是以解决公共问题为导向的一门应用科学
