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1、试析现代学校制度建设的内涵及应对策略2009级在职教育硕士 李德胜摘 要：“建立现代学校制度”是我国近一段时间深化教育改革热烈讨论的话题之一。这一问题是如何被提出的？谁在谈论“建立现代学校制度”？如何探究“建立现代学校制度”？这些根本性的问题值得认真反思。中小学建立现代学校制度应该从正确处理学校与政府的关系、优化学校内部治理制度与构建和谐的学校社区互动机制三方面进行创新。关键词： 现代学校制度 内涵 应对策略对建立“现代学校制度”的研究、探讨是近一段时间我国教育领域深化改革的热点之一。然而，众多的研究和实验成果，总给人一种繁杂模糊、无所适从之感。为什么要建立现代学校制度？如何研究和设计现代学校
2、制度？建立政校分离机制、完善学校的法人治理结构，抑或完善学校的内部治理结构、形成精简高效的学校内部管理机制，是否就是我们当下所需要的现代学校制度？显然，人们当下所谈论的“现代学校制度”有其特殊的语境和特定的问题意识，与泛泛而谈、通行于世界各国的现代学校制度概念有着明显的不同。解明这一概念建构与中国现代学校运行逻辑之间的关系，把握中国学校制度改革与发展问题的实质，无论对于研究者还是改革者来说，都是十分必要的。一、“建立现代学校制度”问题的提出在中国，建立现代学校制度以发展现代教育，自清末以来一直是国家现代化工程的重要组成部分之一。此后的历次重大教育改革，都离不开学校制度问题，甚至可以说，学校制度
3、在历次改革中都是主题或主题之一。清末民初的教育改革固然如此，新文化运动推动下的教育改革也不例外，就是国民党政府1930年代的教育改革、新中国1950年代的教育改革以至于“文革”、新时期的教育改革，学校制度都是无法绕开的问题。从学日德、学美国、学欧洲，再到学苏联、学美国，如此频繁地改换门庭、更张制度，固然反映了现代社会和教育快速发展的一般趋向和需要，但它同时也意味着，一种与中国社会实际相适应、有效反映中国现代化需要的现代学校制度，始终处在未完成的状态。20世纪80年代以来，改革传统的教育管理体制，改革课程体系，改革应试教育模式，实施新的课程标准，积极倡导素质教育，各种问题一股脑儿地摆在人们的面前
4、。如同历次教育改革所经历的挫折与蜕变一样，新时期的教育改革也同样触及到了现行的教育体制与学校制度。教育改革的不断深入，经济体制改革深化和市场经济体系的逐步建立，成为推进教育改革的重要力量，而来自传统教育制度的“障碍”（即当下许多人所讲的“制度性障碍”）已经被许多人认为是阻碍教育改革与发展的根本原因。这也是当下提出“建立现代学校制度”课题比较一致的认识和归因。二、现代学校制度的内涵1.现代的含义。“现代”是一个动态的、标准不断提高的、在绝对时间上没有固定起点和终点的一个过程、一个时代。自社会化大生产形成以后，人们总是习惯于将自己所处的时代称为“现代”。 “现代学校制度”是适应时代潮流将要大面积实
5、施的一种学校制度，是知识经济初见端倪背景下的、能够适应全面建设小康社会和21世纪初叶我国经济与社会全面发展所需的、指导和约束学校可持续发展的各种制度的总称。2.学校的含义。学校是按照社会需要，有目的、有计划、有组织地对学生（学员）进行培养教育的场所。3.制度的含义。制度特指用来指导和约束个人或组织的社会行为，用来调节人与人之间、组织与组织之间或人与组织之间的社会关系的规则。4.学校制度的含义。“学校制度”又称“学校教育制度”，有狭义和广义之分。狭义的“学校制度”，指的是一个国家的各级各类学校的体系方面的规则，简称“学制”。它规定了各级各类学校的性质、任务、入学条件、学习年限以及它们之间的衔接和
6、关系。广义的“学校制度”，指的是为了指导和约束学校的行为和与学校有关的组织、机构、人员等的行为而制定的教育法律、规章等成文的规则体系，以及学校、学校所在的社区中的组织、人员认可了的与学校有关的习惯、道德标准、风俗等未成文的规则体系。广义的“学校制度”包含了狭义的“学校制度”。综合上述要素，我们提出对于“现代学校制度”的初步的、有待验证的定义：现代学校制度特指在知识社会初见端倪和全面建设小康社会的大的社会背景下，能够适应市场经济和建设学习型社会的基本要求，以完善的学校法人制度为基础，以现代教育观念为指导，学校依法自主、民主管理，能够促进学生、教职工、学校、学校所在社区的协调和可持续发展的一套完整
7、的制度体系。三、现代学校制度内涵的进一步理解现代学校制度作为一个相对性的概念,是在现代教育历史沿革的过程中提出的一个理论框架,更是一个实际问题。可以说,现代学校制度问题的提出实质上是现代学校教育所经历的变迁在制度层面上的反映。现代学校制度的构建在宽阔的社会转型大背景下与教育属性的分化紧密相关,其过程是经济、政治、社会、科技和文化诸多因素交互作用的结果。由于教育的公共属性和私利属性客观存在,两者之间关系的处理和运作,决非非此即彼的二元对立。所以,现代学校制度的提出与构建更多的是基于历史变迁中的公民社会选择、市场选择及政府选择的博弈均衡。现代学校制度是一个在实践中内涵不断得到丰富和发展的动态概念。
8、基于此,无论是对其外延还是内涵给现代学校制度进行统一而确切的界定是相当困难的。一般而言,现代学校制度是指符合现代教育基本理念,坚守教育本真,构建学校法人制度以确立学校的主体地位,以学校组织制度、管理制度和新型政校关系为主要内容的教育制度。其中,以人为本、以学生发展为中心的教育理念是前提,确立学校的法人主体地位是关键。现代学校制度应具有多元、开放和包容的特点。因此,现代学校制度的建立就是教育法制化、民主化、开放化的过程。目前我国现代学校制度建设所争论的一个重要问题是构建现代学校制度,其重点是促进教育公平抑或提高教育效率。实质上,公平与效率是一对永恒的矛盾组合,基于我国的教育现实,因地制宜地处理好
9、教育公平和效率的关系是构建中国特色的现代教育制度、创建和谐社会的基本诉求和必然抉择。现代学校制度作为教育领域的一系列制度安排,应在促进公平和提高效率的均衡中设计自身的构建逻辑。我们所要明确的应该是它首先是一种教育制度而非经济制度,应该更多地关注教育的本真即学生的发展问题。现代学校制度应在市场机制、政府权力和公民社会之间寻求一种内在均衡的治理结构,从而有效配置整个社会的教育资源,同时保障学校教育更好地实现公益性宗旨和社会公正。因对现代学校制度科学内涵认识模糊而造成其建设进程中的一系列争论与困惑,主要有来自政府过度干预、市场发育不足和社会参与欠缺等多方面的机制与环境因素构成,导致制度建设上延续政府
10、“外部人控制”和强化校长“内部人控制”的瓶颈。实践层面而言,其治理途径可从外部与内部机制建设相结合入手,完善学校法人结构,培育有利于竞争的外部市场,建立参与程度更广泛的监督机制,“重建制度社会资本”1,减少“委托代理”链条,规避教育机会主义行为,最终建立健康有效的现代学校制度。四、构建现代学校制度的对策思考构建现代学校制度是个复杂的系统工程。鉴于现行学校制度存在的现实困境，我们认为应该从政府、学校自身和社会三方采取相应措施，共同致力于现代学校制度的构建。1.构建现代学校制度的前提正确处理学校与政府的关系。立足政府层面，正确处理学校与政府的关系，清晰界定政府与学校各自的职能，是现代学校制度的首要
11、内容。为此，政府应该转变教育职能、提供法规政策引导和培育资源市场以服务学校发展。(1)重塑政府角色，确立有限责任政府的宏观管理职能。正确处理学校与政府关系的关键是转变政府的教育职能，政府角色应该由“全能”转向“有限”，确立“有限责任政府”的宏观管理职能。要实行“政校分开”，建立新型政校关系。具体表现为：第一，剥离学校与政府之间的直接隶属关系，使政府能够在公开、公正的前提下向所有教育者和学习者提供良好、公平的服务；第二，政府成为教育活动秩序的维持者、公共教育供给多样化的倡导者和公共教育各主体关系的协调者，在宏观调控、教育公平环境建设、教育制度和法规健全等方面可以有所作为；第三，建立学校法人制度，
12、赋予学校充分的自主权，学校内部的干部聘用、职称评聘、报酬待遇等职能要下放给学校，政府只要把住教育的质量关即可；第四，强化政府的服务角色和责任意识，使政府主要从以单方保护学校利益为重点转变为兼顾学校利益与保护公共教育消费者的合法权益为重点2。(2)提供政策法规引导，制定学校法。当前，与建立现代学校制度息息相关的是应尽快制定、颁布学校法。学校法“旨在解决长期以来政府集举办者、管理者、办学者于一身，学校是政府行政附属物的问题。要重塑政府的角色，以适应完善的市场经济体制要求，使学校成为依法自主办学的主体，并承担相应的权利和责任，增进学校办学活力，提高教育教学质量。” 3从法律上讲，学校法的核心问题是解
13、决学校办学与发展的权利和义务问题，这涉及学校与政府、学校与社区、学校与校长、学校与教师、学校与学生等方面的多种教育法律关系。在学校与政府的关系上，核心是学校的独立经营权与政府产权的分离；学校与社区的关系是解决学校功能转变的双向服务责任问题；学校与校长的关系核心问题是学校与校长之间的协约约束；学校与学生的关系则是学校执行教育方针的法律体现。2.构建现代学校制度的关键优化学校内部治理制度。学校作为现代学校制度建设的主体，优化自身内部的治理结构和制度设计是构建现代学校制度的关键。现代学校制度建设实质上是一个促进学校他律自律自治的过程，学校主体地位的确立和自主运行要求健全学校内部管理机制。(1)健全完
14、善制度设计。首先，是学校民主管理制度建设。构建现代学校制度，教育管理权从教育行政部门下放到学校，学校在拥有更大权力的同时，也意味着必须对权力进行制衡，以保证权力的有效使用。应该实行校务公开，学校各部门必须根据各自的职能分别落实校务公开的具体内容、公开的形式、公开的时间和公开的范围，并使之程序化和规范化。同时，应该强化监督制衡机制，使责任、权力、利益三者平衡，在责、权、利的授予或转移时，要做到同时、同向、同力度。其次，是学校教育教学评价制度建设。构建现代学校制度必须首先从改革现行评价制度入手，建立“以人为本”的教师和学生的发展性评价机制。对教师的发展性评价，可以从课堂教学质量评价和教师档案袋评价
15、两个方面入手。在课堂教学质量评价上，采用教师自评与他评相结合，专家领导评课、同行评课、学生评价相结合的评价方式。在教师档案袋评价方面，可以将“教研活动记录”、评课记录、公开课教案等相关资料都收入教师档案袋，从综合教育、教学、教科研等多方面对教师的工作过程进行追踪评价。对学生的发展性评价，学校可以采用纸笔评价、活动表现评价和档案袋评价三种方式，从学生的思想道德、学业成就、身体健康、心理健康、个性发展五个方面对学生进行评价，彰显学生的优秀品质，突出个性化教育。最后，是学校文化制度建设。在设计现代学校文化制度时，要特别关注以下几点：在办学理念方面以学生的发展为本，学校教育围绕“一切为了学生的发展、一
16、切适应学生的发展、一切促进学生的发展”展开；在管理理念方面以教师的发展为本，政治上确立教师是学校主人的地位，业务上提供教师可持续发展的空间，生活上提供物质与精神和谐统一的必要保障；建立健全科学管理制度，做到有法可依、有章可循。如目标管理岗位责任制、目标管理全员工作绩效考评制、全员职等职级工资制等。这些文化制度实质上是学校人本化与科学化相结合的价值体系的外在表现形式，它能使全校学生、教职工的学习观、价值观得到统一，最终促进学校的稳步发展。(2)确立实施制度运行机制。“政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于两者相互调适的程度。” 4因此，我们应该确立现代学校制度的纵向互动、横向合作等运行机制，从而确保现代学校制度遵循一定的运行规范有效运行。纵向互动机制。对制度制定者而言，在制定制度之前，要充分了解制度对象的实际情况，从而使制度具有较强的针对性和有效性；在制度实施的过程
