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1、土地一级开发公司业务风险与防范目录一、土地一级开发的概况及法律依据2二、土地一级开发的内容及基本流程9三、土地一级开发的法律风险10四、土地一级开发业务风险的防范13附录1：中华人民共和国土地管理法19附录2：土地储备管理办法40附录3：国务院关于加强国有土地资产管理的通知46附录4：国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知51附录5：土地开发整理规划管理若干意见57附录6：江苏省国有土地储备办法63附录7：土地储备资金财务管理暂行办法66正文一、土地一级开发的概况及法律依据（一）土地一级开发的运作模式土地一级开发，是指由政府或其授权委托的公司，对一定区域范围内的城市国有土地(毛地
2、)或乡村集体土地(生地)进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”或“九通一平”的建设条件(熟地)，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。土地一级开发项目必须符合市政府的社会发展计划、城市总体规划、土地利用总体规划、年度土地利用计划、年度土地供应计划（国有土地不受年度土地利用计划的制约）及土地储备开发计划。根据土地储备管理办法、江苏省国有土地储备办法中对于土地储备主体的规定，土地一级开发的主体为政府，这是土地一级开发地方法规的一个基本原则，也是“政府主导”的主要体现。“市场化运作”体现在土地一级开发除必须通过行政
3、行为完成的事项之外的开发事项，通过市场竞争方式选择具备资格的公司投资完成；体现在土地一级开发应符合市场需求，并按市场需求实施土地一级开发。该模式是我国土地一级开发的发展趋势。这种模式中，政府根据土地市场调查确定土地需求状况，以招拍挂方式将拟开发的土地按照“熟地”出让，提前确定土地使用权受让人，并由土地使用权受让人分期支付土地受让价款用于土地一级开发。政府通过招标等方式确定具备资格的公司，在土地出让合同规定的期限内将出让的土地开发为符合土地受让人要求的条件，土地开发完成经验收合格后，政府与土地受让人正式移交土地。这种模式在保证政府主导土地一级开发的基础上能有效利用市场资源，减轻政府开发资金压力。
4、土地一级开发常见的盈利模式包括基本收益和浮动收益。基本收益包括开发公司受托进行一级开发的应得报酬、垫资开发的银行利息；浮动收益为在完成土地一级开发后，进行土地出让时，出让所得与约定的基准价之间的差额分成。因此开发公司参与土地一级开发需要与地方政府、地方土地储备中心签订开发协议。一般情况下，根据该等协议，开发公司参与土地一级开发的收入计算公式如下：主营业务收入 = 土地使用权出让金土地两金（除基础设施配套费以外）土地出让金+应得报酬+垫资开发的银行利息（二）土地一级开发中的法律关系1、法律主体土地一级开发主要涉及三个主体：政府及土地储备机构、土地一级开发公司、被拆迁人及被征地农民。政府是征收和补
5、偿的主体，因此，土地一级开发第一个重要的主体就是政府，土地储备机构的设立恰恰是完成政府一级开发职能的机构。但是，由于政府部门在土地一级开发中会存在资金不足、人员不足等多方面的难题，从而会制约土地一级开发，极不利于土地的储备，鉴于此种客观情况，全国各大城市开始将一级开发引入市场机制，所以才有了政府主导、市场运作规则。2、法律关系分析（1）法律关系中存在的问题在土地一级开发中，政府是土地所有权的代表，土地储备机构是政府授权负责土地一级开发工作的专门机构，土地一级开发公司是开发的具体实施者，而被拆迁人及被征地农民则是一级开发前的土地使用者。理顺三个主体之间的法律关系，尤其是政府与一级开发公司之间的法
6、律关系，对土地一级开发的顺利进行，至关重要。原则上说，政府可以基于法律的规定授权给土地储备机构，由土地储备机构独自完成土地一级开发，政府与土地储备机构之间是授权与被授权的关系。事实上，征地和拆迁是土地一级开发的核心问题，也是难点问题，土地一级开发的过程，也就是协调、处理和重新调整三者利益关系的过程，而政府及其土地储备机构很难独立完成这些工作。因此，政府或土地储备机构可以委托有实力的一级开发公司进行土地一级开发，从而解决土地储备机构资金不足、人员不足等难题。但问题随之而来。如果政府进行一级开发，政府就是一级开发的主体，应由政府履行义务并承担责任，如果政府委托一级开发公司进行土地一级开发，一级开发
7、公司是否就成为一级开发的主体，那么是一级开发公司要承担责任？还是仍由政府承担责任？如果拆迁问题产生争议，拆迁裁决书中的主体应该是政府还是一级开发公司？解决问题之根本在于界定政府与一级开发公司之间的法律关系。（2）不同法律关系对开发主体的影响如果政府与一级开发公司之间是委托关系，按照中华人民共和国合同法第四百零二条的规定，受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时，知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。在土地一级开发中，因为政府是征收和补偿的主体，被拆迁人和被征地的农民大都知道一级开
8、发公司是受政府的委托进行一级开发，在实际操作中，政府与一级开发公司也是签订土地一级开发委托协议，因此，政府很难规避掉一级开发过程中应当承担的责任。如果政府与一级开发公司之间是承揽合同（建筑施工合同），则政府可以将一级开发过程中的风险通过合同约定转嫁给一级开发公司，政府则无需承担责任与风险，从而促使开发公司加强管理，提供开发的效率和效益。从土地一级开发的实际情况来看，政府下达的征收决定是强制性的，只是拆迁补偿的价格可以协商，并且最终由政府全部出资，仅是委托公司进行一级开发，从这个角度看，将其界定为承揽关系又极大缩减开发公司的自主性并打消其积极性。（三）土地一级开发涉及的相关规定我国目前对于土地一
9、级开发的统一规定，主要包括但不限于以下：1、规划方面中华人民共和国土地管理法第十八条 下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。 地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。 省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。 第二十一条 土地利用总体规划实行分级审批。 省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。 省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府
10、审查同意后，报国务院批准。 本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。 土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。 土地储备管理办法第七条 土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。 第八条 年度土地储备计划应包括： (一)年度储备土地规模； (二)年度储备
11、土地前期开发规模； (三)年度储备土地供应规模； (四)年度储备土地临时利用计划； (五)计划年度末储备土地规模。 第九条 市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。第十条 下列土地可以纳入土地储备范围： (一)依法收回的国有土地； (二)收购的土地； (三)行使优先购买权取得的土地； (四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地； (五)其他依法取得的土地。2、征地、整理阶段中华人民共和国土地管理法第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 省、自治区、直辖市人民政府批准的道路
12、、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。 本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。 第四十五条 征收下列土地的，由国务院批准： （一）基本农田； （二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的； （三）其他土地超过七十公顷的。 征收前款规定以外的
13、土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。 征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。 第四十六条 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 第四十七条 征收土地
14、的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 被征
15、收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。 依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。 国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。 第四十八条 征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。 3、验收、入市阶段土地储备管理办法第二十二条 储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。4、收益分配土地储备管理办法第二十四条 土地储备资金收支管理严格执行土地储备资金财务管理暂行办法(财综200717号)的规定。国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知从2007年1月
