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1、目 录1 绪论41.1 研究背景及意义41.2 概念界定51.2.1 非营利组织51.2.2 公共危机管理61.3 文献综述71.3.1 国外研究综述71.3.2 国内研究综述121.4 研究的理论基础131.4.1 风险社会理论131.4.2 治理和善治理论141.4.3 公民社会理论151.4.4 协同学理论161.5 中日NGO参与两国抗震救灾概况161.5.1 日本NGO参与阪神地震概况161.5.2 中国NGO参与汶川地震概况172 中日NGO参与两国抗震救灾的方式及作用比较192.1 中日两国NGO动员能力的比较192.2 中日两国NGO整合机制的比较212.3 中日两国NGO与公
2、权力部门互动关系的比较233 中日两国NGO参与抗震救灾作用差异的原因分析及评价253.1 中日两国NGO参与抗震救灾作用差异的原因253.1.1 日本抗震的法制化与中国的集约化253.1.2 日本抗震的常备性与中国的突击性263.2 中日两国NGO参与抗震救灾的评价273.2.1 对中国NGO参与抗震救灾的评价273.2.2 对日本NGO参与抗震救灾的评价283.2.3 中国汲取日本抗震经验的可能性与必然性294 完善中国NGO参与公共危机管理的建议304.1日本经验对完善中国公共危机预警机制的启示304.1.1 完善危机预警知识体系，提升公共危机预测能力304.1.2 做好危机准备工作，保
3、障应急资源供给304.1.3 实施全面化和常态化的公共危机教育，增强危机意识和应对技能304.2 日本经验对完善NGO与政府互动机制的启示314.2.1 对政府和NGO在公共危机管理的角色准确定位314.2.2 建立政府与NGO之间的协调机制324.3 日本经验对提升NGO参与灾后重建能力的启示334.3.1 加大政府与社会对NGO的扶持力度334.3.2 完善NGO的灾后重建理念建设34结 论36参考文献37摘 要当今世界，危机频发。公共危机管理已经成为社会生活必须应对的重大课题。长期以来，社会对公共危机治理已达成共识，即认为公共危机治理是政府的天然职能，是政府一系列有组织、有计划的救援和控
4、制行为。随着公共危机管理理念的发展和中国公共事物及政府职能重心下移，单纯的依赖政府治理公共危机，有时显得力不从心。因此，非营利组织（NGO）在公共危机治理中的作用就显得尤为重要。当前，我国正处于突发公共事件频发时期，面对各种自然灾害、公共卫生事件、事故灾难等公共危机，每年都遭受着巨大的人员和物资财产损失。在诸多的自然灾害中，又以地震灾害带来的危害最为明显。作为我们一衣带水的邻国日本，由于地处太平洋板块和欧亚大陆板块的交界处，也长期遭受着地震的侵害。在长期与地震作斗争的过程中，日本取得了丰富的防灾救灾经验，形成了比较健全以及快捷高效的防灾救灾机制和体制。而日本NGO在防震减灾过程中也发挥了巨大的
5、作用，与中国NGO相比有更加成熟的体系和更加丰富的经验，对我国NGO提升自身能力与建立健全危机管理体系有丰富的借鉴意义。受地震灾害严重是我国的基本国情之一，能否有效应对突如其来的灾难，直接关系着民众的生命安全，关系着社会的繁荣稳定，同时关系着政府的生存发展。通过分析中日两国NGO参与本国抗震救灾概况，仔细研究比较中日两国NGO参与本国公共危机管理尤其是防震减灾救助概况，其中包括在灾害发生前如何做到有效预警，日本地震灾害应变系统与中国相比较，发生灾害时如何救灾，如何安置灾民及灾后如何帮助灾民重建家园等，接着进行中日NGO的三大方面比较，包括中日NGO参与抗震救灾的危机预警机制比较、参与救灾时与政
6、府互动关系比较和参与灾后重建的作用比较。最后就中日两国NGO参与防震减灾作用差异的原因进行分析及给出评价，总结日本NGO公共危机管理的有效经验和从中寻找我国NGO公共危机管理的不足，以提升我国NGO参与公共危机管理的能力，达到本课题的研究目标。本课题研究内容包括NGO参与公共危机管理的理论基础，如风险社会理论、公民社会理论和公共危机协同治理理论；中日NGO参与两国抗震救灾概况；进而分析中日NGO参与抗震救灾的危机预警机制比较，与政府互动关系比较，对环境保护的作用比较，中日两国NGO参与抗震救灾作用差异的原因分析及评价，完善中国NGO参与公共危机管理的建议。本文正是出于这一考虑，选择了对中日两国
7、NGO在应对地震灾害中所表现出来的公共危机管理机制进行比较研究，希冀能为我国NGO参与公共危机管理方面的研究提出一些新的思路。关键词：危机管理 非营利组织 防震减灾 比较研究1 绪论1.1 研究背景及意义21世纪以来，经济的日益全球化所带来的资源高速流动在创造经济奇迹的同时也使社会环境日益复杂和动荡，各种频发的公共危机总是与社会发展相伴。随着我国改革开放的深入，“黄金发展期”与“矛盾凸显期”同在，各种公共危机事件频发。根据美国学者罗森豪尔特的观点，危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出关键性决策的事件 罗伯特希斯，危机管理M，北京
8、，中信出版社，2001。公共危机事件的发生不仅给人民群众的生命和财产造成巨大损失，同时也从多方面给政府和社会带来了前所未有的挑战。及时、有效地进行危机管理已成为当前和以后一个时期内我国政府必须高度重视的问题。在众多公共危机事件中，自然灾害频发，由于其不可抗性、突发性、以及难以预测性给人类社会和经济发展造成巨大的创伤。而地震作为一种突发性灾难，是所有自然灾害中公认的“元凶”之一。它可以在几十秒内将一座城市夷为平地，导致数万人甚至数十万人死亡，并使这座城市及周围地区的经济活动处于瘫痪状态。自08年汶川大地震、10年玉树地震、13年雅安地震以来，人们对地震灾害防治与救助给予了越来越多的关注。传统意义
9、上的社会公共管理一直未能打破“政府管制”与“市场机制”这两种相互对立的思维定式，忽视公民参与的重要性，而作为特殊公共管理的危机管理更缺乏对于公民参与的重视。因此，本文认为危机管理与公民参与的结合是十分必要的，而NGO作为公民自发成立的具有独立性，公共性的有组织，自主管理的民间非营利组织无疑是公民参与公共危机管理的主要工具。作为我们一衣带水的邻国日本，由于地处太平洋板块和欧亚大陆板块的交界处，也长期遭受着地震的侵害。在长期与地震作斗争的过程中，日本取得了丰富的防灾救灾经验，形成了比较健全以及快捷高效的防灾救灾机制和体制。而日本NGO在防震减灾过程中也发挥了巨大的作用，与中国NGO相比有更加成熟的
10、体系和更加丰富的经验。本文希望通过对两国NGO参与灾害性危机管理尤其是防震减灾的实践及结果进行比较研究，为我国NGO提升自身能力与建立健全危机管理及防震救灾体系建言献策。近年来，非营利组织参与危机管理一直是一个学界研究的热点问题。近年来，对于NGO参与危机管理的研究可谓是方兴未艾，研究者分别从政治学、社会学、管理学等多学科角度来分析危机管理问题，研究成果颇丰。而地震等突发性自然灾害相对传统公共危机事件具有不可抗性和难以预测性，对政府和NGO的参与和防治都提出了更高的要求，我国学术界对于NGO参与防震救灾的作用方面还鲜有研究，本文将主要就中日两国NGO参与防震救灾进行比较分析，尝试去展开这方面的
11、研究。本文对中日NGO参与两国抗震救灾概况进行回顾、分析与总结，其中从中日NGO参与抗震救灾的危机预警机制、参与救灾时与政府互动关系、参与灾后重建的作用三方面进行分析比较，归纳了日本NGO参与防震减灾全过程的经验与模式，发现两国NGO存在的一些共性问题，并相应地提出了完善的思路与措施。这为中国NGO参与灾害性公共危机的现状，危机预警机制的完善以及灾后重建能力的提升给出了一些有益的启示，也为推动我国NGO建设提供可行性建议。1.2 概念界定1.2.1 非营利组织非营利组织顾名思义，即不以营利为主要目标，它以社会使命为基础，主要目的是提供社会服务，这是和营利组织最大的区别。不同国家对营利组织有不同
12、的称谓，如“第三部门”、“非政府组织”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“公民社会组织”等，他们的范围是基本相同的，但是关于非营利组织的定义目前没有一致的说法，陈丽华、王瞳、李倩认为非营利组织（NGO）是指民间自愿组织的，独立于企业与政府之外的社会组织，它们不是以盈利分配为目的、主要从事各种公益性或互益性社会服务活动的民间组织 陈丽华，王瞳，李倩.公共视角下的危机管理M.北京：中国社会科学出版社，2009:41。它所涉及的领域非常广，包括艺术、慈善、教育、政治、宗教、学术、环保等领域。王名、贾西津中国非营利组织：定义、发展与政策建议指出：关于非营利组织的定义 王名，贾西津.中国非营利组织：定义、
13、发展与政策建议J.载于范丽珠主编.全球化下的社会变迁与非政府组织(NGO)M，上海：上海人民出版社，2003:262-283，较为流行的是美国约翰霍普金斯大学莱斯特萨拉蒙(Lester Salmon)教授提出的所谓五特征法，即将具有以下5个特征的组织界定为非营利组织：（1）组织性；（2）非政府性；（3）非营利性；（4）自治性；（5）志愿性。我国民政部将非营利组织分为三大类别：一是社会团体，即“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”；二是所谓的民办非企业单位，即“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的
14、社会组织”；三是各类公益性基金会，即“利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的而设立的非营利性法人” 国务院颁布社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、基金会管理条例,参见民政部官方网站法律法规EB/OL. http：/ 公共危机管理危机最早出现于国防和军事领域，随后危机的概念被引入企业等私营部门，近些年公共领域的危机才逐渐得到重视。20世纪中后期，专家和学者开始对危机管理进行系统性的研究，研究人员相继给出了危机的定义和范畴：赫尔曼（Hemann,1972）将危机视为一种形势，在这种特定的形势中，决策者的根本目标受到威胁，只有很短的时间做出反应，形势的发生和演
15、变在决策者的赛料之外；而斯格则认为，危机是一种特殊的、不可预测的、非常规的事件或一起列事件，很可能造成高度的威胁并伴随着高度不确定性。以上这些经典定义被后来的学者广泛引述，它们共同指向危机的主要特征：潜在损害性、不确定性、突发性、威胁性和紧迫性 Matthew W. Seeger. Communication and Organizational Crisisi Greenwood Pub Group, 1998。公共危机是指在正常的社会关系与社会秩序的情况下，由于内因或外因引起的突发事件或紧急事件致使社会正常秩序遭到破坏，造成范围广、危害深的危险后果。许多学者也从不同角度对公共危机进行了定义和理解，如张成福认为公共危机是一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对 张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择J.中国行政管理，2003(7):6-11。美国学者罗森豪尔认为危机是指“危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件” Rosenthal Uriel, Cha
