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1、我国国有资产管理体制的问题及对策摘 要: 我国国有资产管理体制 , 不适应国有资产管理的新变化 , 暴露出一些深层次的问题。如产权主体缺位、权责不清 , 企业法人治理结构有缺陷 , 国有资产流失 , 体制不适应资产格局的变化等。国有资产管理体制改革的措施与对策 , 应从这样几个方面来做 : 一是应建立中央与地方政府的出资人制度 , 划定权责边界; 二是完善国有企业法人治理结构 , 实行专业化管理; 三是实行所有权与经营权分离 , 确保资产保值增值四是顺应资产格局的变化 , 依法管理国有资产关键词: 国有资产 ; 体制 ; 管理 ; 对策党的十六大报告明确提出了“继续调整国有经济的布局和结构 ,
2、 改革国有资产管理体制 , 是深化经济体制改革的重大任务”, 我们认为这为深化国有资产管理体制改革指明了方向。这种体制应该是中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人的职责 , 享有所有者权益、权利、义务和责任相统一 , 管资产和管人、管事相结合 , 这样做 , 可以充分发挥中央和地方两个积极性 , 有利于企业清晰产权形成多元投资主体和规范的法人治理机构一、 我国国有资产管理体制的现状我国从 20 世纪 80 年代后期进行国有资产管理体制改革以来 , 为了改变旧的传统体制下由部门分割形成的国有企业资产所有权职能分散的弊端 , 建立了专门的国有资产管理部门 , 在国有资产管理、营运、监督、保值增值
3、等方面工作中取得了一定的成效。党十六大以来 , 我国国有资产管理正发生积极变化: 一是监管对象由过去的国有企业逐步走向国有或国有控股以及参股企业的国有资本。国资管理机构是负责管理中央和地方所属企业的国有资产 , 而不是国有企业。二是监管方式由专业部门的行政管理逐步走向制度化、规范化、法制化。从前置性审批管理向后置性监督管理转变。国资管理机构只负责监督管理 , 主要监督企业是否进行民主决策 , 是否按科学程序决策 , 是否执行了有关规章制度。三是体制内容由过去重管理、轻监督和重监督轻营运逐步走向管理、监督、营运一体化。国资管理机构管理国有资产 , 不能停留在账面上管理 , 也不能停留在一个企业中
4、管理 , 而要推动国有资产的流动 , 推进国有资产的战略性调整。四是营运形式由国有企业之间的产权转让交易逐步走向多元化、市场化、国际化资源配置。国资管理机构根据出资额多少负责派出国有资产的产权代表 , 而不是传统意义上的管理企业的领导班子。二、 我国国有资产管理体制存在的问题由于我国现有国有资产管理体制不健全不完善 , 配套改革没跟上 , 不能适应国有资产管理的新变化 , 暴露出一些深层次的问题11 国有资产产权主体缺位和权责不清1999 年党的十五届四中全会通过的中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定确立了我国国有资产管理体制的基本模式是: 国家所有、分级管理、授权经营、分工监督。
5、国有资产管理机构是国家管理国有资产的代表。但在现实中 , 对国有企业和国有资产管理是多元化的 , 如企业领导班子由组织部门和企业工委管理; 资产和财务由国资委或财政部门管理; 经济运行由经贸部门管理等 , 没有一套可以追溯产权经营管理责任的体制 , 资产的运行效率大大弱化21 企业法人治理结构存在缺陷我国国有企业法人治理结构主要存在以下缺陷: 没有形成明确的制度体系的总体框架 , 股权过度集中 , 而且是国有股绝对控股。“越位”、“错位”、“缺位”的现象突出 , 政府部门直接干预人事安排和内部管理 , 过多地参与直接生产经营活动 ,地方政府和企业一起争上市 , 争夺投资项目等政府职能在一定程度
6、上超越或代替了企业和市场的职能。我国国有企业治理结构中 , 许多公司董事的任命与解聘直接源于上级行政命令 , 董事会也因此成为政府行政命令的中介 , 而且因有政府作后盾保障 , 董事会经常无视股东大会 , 监事会监督机制弱化。31 资产流失问题依然存在传统体制遗留的国有资产多头管理、无人负责、存量闲置、增量浪费的问题没有从根本上解决 , 由此造成了国有资产严重流失。虽然建立了国有资产管理部门 , 虽然在国有资产监管方面做了许多工作 , 但由于整个国有资产管理不健全不完善 , 国有资产严重流失问题很难有效遏制。41 国有资产管理体制不适应国有资产格局的变化建国以来一直到最近几年 , 我国公共工程
7、项目的国有资产投资和建设严重不足 , 成为了经济进一步发展的“瓶颈”。这就使政府不得不下决心加强对这类国有资产的投资 , 与此相适应 , 国有资产管理的工作重点也要做一些相应的调整 , 国有盈利性企业逐步退出竞争性领域。然而 , 政府现在仍然行使着社会管理和国有资产管理者的双重职能 , 造成国有企业不得不承担社会效益和经济效益双重目标。在这种体制下 , 国有企业既可以靠行政权力获得垄断利润 , 也要承担政策性亏损 , 导致经营行业扭曲 , 缺乏竞争活力。三、 我国国有资产管理体制的改革对策11 建立中央与地方政府的出资人制度 , 划定边界深化和完善国有资产管理体制 , 首先要明确在国家所有的前
8、提下中央政府和地方政府的出资人角色 , 要理清中央和地方国有资产管理权限的边界 ,这是建立双方激励和约束机制的基础 , 是国有资产体制改革的前提。划分原则是由中央财政投资形成的国有资产 , 为中央政府所有; 由省级财政投资形成的国有资产 , 为省级政府所有; 市、县、乡级以此类推。国有资产分级改变了国有资产所有权的割裂状态 , 有助于实现责、权、利关系的对等 , 从而大大提高其运营效率。其次地方政府获得了一部分国有资产的完整所有权 , 有利于调动它们的积极性 , 因地制宜地进行国有资产的经营和管理。再次国有资产分级所有有助于明晰产权 , 塑造市场多元产权主体21 完善国有企业法人治理结构 ,
9、实行专业化管理国有资产管理机构要按照建立现代企业制度的要求 , 围绕股东会、董事会、监事会和经营者的权利和职责 , 推动公司新的治理结构的建立 , 通过国有股减持实现产权主体多元化 , 从而做到相互制衡各相关利益主体 , 消除政府对国有企业的行政干预，解决股权过分集中和所有者缺位和越位问题。完善董事会结构和职能 , 承担经营决策和选择经营者职能 , 改变董事会和总经理合一的情况 , 分解决策和执行职能 , 改变政府直接选任经营者的办法。要完善经营者选拔任用和激励约束机制 , 由行政任命过度到市场化、职业化、专业化的董事会聘任制。建立公开透明、公平竞争、择优录取的新型聘用机制 , 打破身份、地域
10、、所有制的界线 , 吸纳社会各界的优秀人士进入国有企业 , 引进非股东监事如职工监事、银行监事和独立监事 , 健全和完善经营者经营业绩考核评价和奖惩制度。实行所有权与经营权分离 , 确保国有资产保值增值在完善国有资产管理、监督、营运机制时 , 各级政府要坚持政企分开 , 实行所有权和经营权分离 , 确保企业自主经营、自负盈亏 , 确保由多元投资主体形成的公司法人财产权不会随意受到干预和损害。特别要防止有的地方政府得到授权代表国家对国家资产行使出资人职责后 , 强化对企业的干预, 形成新的政企不分。同时 , 各级政府都要严格执行国家的国有资产管理法律、法规和政策 , 实现国有资产的保值增值 ,
11、防止国有资产流失。41 顺应国有资产格局的变化 , 依法管理国有资产庞大的国有资产的有效管理有赖于建立一整套完善的法律制度。国有资产管理法是社会主义市场经济的基础性法律之一 , 也是关系到我国经济体制改革特别是深化以国有企业改革为中心的各项改革全局的一部重要法律。从根本上说 , 国有资产管理法需要解决的核心问题 , 就是建立科学合理的国有资产管理与经营体制 , 明确企业经营者对资产的安全和完整所要承担的法律刑事责任 , 明确企业经营者对在经营期间所形成的国有资产损失(除政策性和不可抗拒的客观因素之外) , 无论数额大小都必须承担法律刑事责任。在承担法律刑事责任的同时 , 还必须根据国有资产流失的程度 , 按相当的比例承担附带的民事经济赔偿责任。经济赔偿责任可以按管理责任和经营责任 , 主观因素和客观因素、善意和恶意以及恶意程度进行具体细化。还应规范和限制经营者处置实物资产的法规 , 对经营者行为加以必要的限制。同时 , 要做好社会各方面配套改革。新的国有资产管理体制模式的形成是一个系统工程 , 需要进行包括加强和做好国有资产管理的各项基础工作 (如清产核资、资产评估和产权登记) 等社会各方面的配套改革。
