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1、宏观经济调控法 财政法 财政收入法 国债 国债法 1 什么是国债 为什么要发行国债 国债与私债相比 国债与其他国家财政收入 税收 相比有哪些不同 有何特性 国债的负担 国债管理制度是如何规定的 2 问题意识 3 预算法 中有关赤字和债务的规定 第27条中央政府公共预算不列赤字 中央预算中必需的建设投资的部分资金 可以通过举借国内和国外债务等方式筹措 但是借债应当有合理的规模和结构 中央预算中对已经举借的债务还本付息所需的资金 依照前款规定办理 第28条地方各级预算按照量入为出 收支平衡的原则编制 不列赤字 除法律和国务院另有规定外 地方政府不得发行地方政府债券 2013年预算报告 back 4
2、 关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告 有关地方债的发行 地方本级收入66570亿元 增长9 加上中央对地方税收返还和转移支付收入48857亿元 地方财政收入合计115427亿元 地方财政支出117543亿元 增长9 9 加上地方政府债券还本支出1384亿元 支出总量为118927亿元 地方财政收支差额3500亿元 国务院同意由财政部代理发行地方政府债券弥补 并列入省级预算管理 地方财政收支预算由地方各级人民政府编制 报同级人民代表大会批准 目前尚在汇总中 报告中地方财政收支安排数均为中央财政代编 back 5 中国政府隐性负债 中央10 94万亿 地方4万
3、亿 引自 2012年04月13日财经国家新闻网 中央隐性负债 规模约为10 94万亿左右政府隐性债务包括政府负有担保责任或者是再出现违约情况下政府不得不使用财政资金进行最后 兜底 的各类型债务 在一定的条件下 这些隐性债务会通过违约的方式实现显性化 对银行体系造成冲击 所以仍然需要评估其对经济的潜在威胁 根据这样的定义 铁道部负债 社保基金缺口 政策性银行负债 国有银行和非银行金融机构不良资产均为典型的政府隐性负债 2010年全年城镇基本养老保险基金总收入13420亿元 2010年全年城镇基本养老保险基金总支出10555亿元 当年参保离退休人员6305万人 当年全国65岁以上老人约为1 2万亿
4、 如果实现 老有所养 的全民养老目标 当年养老保险支出将扩大1倍以上 达2万亿以上 当年养老保险亏空将超8000亿 从人口结构比例看 当前我国的劳动人口比重已越过高峰期 养老保险基金偿付压力会越来越大 按当前预期平均寿命73岁计 全国仅65岁以上老人养老保险支出亏空静态累计就达5 6万亿以上 截止2010年 全国养老保险基金累计节余1 54万亿 静态缺口达4万亿 铁道部已明确披露 2010年年末 铁道部负债总额为18918亿 截止到2009年年末 三大政策性商业银行的债券发行量为45409 4亿 国外负债为711 80亿 两者相加46121 2亿 四家国有商业银行改制上市时剥离不良资产规模为1
5、 4万亿元 按照银监会公布的 2006年金融资产管理公司资产处置情况表 中金融资产管理公司68 61 的处置进度 还存在约4394 6亿元的债务尚未处理 而基本养老保险基金至少存在约4万亿元缺口 这意味着我国隐性债务的总规模约为10 94万亿左右 back 6 参考 其他国家债务余额与GDP比例 出处 日本财务省统计 7 意 日 美 德 法 英 加 back 一 国债的基本原理 对 国债 概念的理解通常将中央债称为国债 地方债称为公债 其中国债是指中央政府在国内外发行债券或向外国政府和银行借款所形成的国家债务 财政学 陈共主编 人民大学出版社 公债是依据国家财政经济的需要 运用政府信用基础 采
6、取证券发行的方式 与人民或其他经济主体缔结的负债契约 财政学 吴家声 台 是国家为满足公共需求和实现其职能 以其信用为基础 按照债的一般原则 通过向社会筹集资金所形成的债权债务关系 又称 国家债务 或 公债 财政法学 张守文 人民大学出版社 8 公债是指国家 中央政府 或地方公共团体 地方政府 为确保行政运营上的财源 通过借款或发行债券的方式所筹集的资金 公债包括国债 政府相关机关债和地方债 高桥诚编 财政学 有斐阁出版 本课程采用的 公债 概念 9 国债只是对未来支付一定数额货币的一种承诺 是因这些债券所引起的债务额 但是债券并不是政府用来承诺未来支付货币的唯一方法 政府也可以通过立法作为承
7、诺 例如社会保障 用立法的形式承诺必须向未来的退休者支付退休金 HarveyS Rosen PublicFinance 6th 国家债务不仅包括借款债务 还包括一些 隐性债务 问题意识 10 国债 与 国家债务 的区别 直接债务 和 或有债务 的区分世界银行专家哈纳 波拉科瓦 HanaPolackowa 政府承担的所有债务分为两类 1 直接债务 directliabilities 在任何情况下都要承担的债务 是可以根据某些特定的因素来预测和控制的负债 如政府的内外债及由法律规定的养老金负债等 2 或有债务 contingentliabilities 由某一或有事项引发的债务 是否成为事实 要看
8、或有事项是否发生 以及由此引发的债务是否最终要由政府承担 知识点 11 从债务风险的角度可以将直接债务和或有债务分为两类 资料来源 HanaPolackewaBrixiandAllenSchick 2002 显性债务VS 隐性债务 12 2011年财政部统计报告 2011年 我国实际举借国债15610亿元 经全国人民代表大会批准 2011年末国债余额限额为77708亿元 2011年末实际国债余额为72045亿元 占国内生产总值的15 3 较2010年末降低1 5个百分点 从国债余额品种结构看 2011年末实际国债余额中 内债为71411亿元 外债为634亿元 分别占全部国债余额的99 1 和0
9、 9 内债余额中 储蓄国债为8115亿元 包括4810亿元凭证式国债和3305亿元储蓄国债 电子式 占全部国债余额的11 3 记账式国债为63296亿元 包括47794亿元普通国债和15502亿元特别国债 占全部国债余额的87 8 2011年末国债平均剩余期限为8 4年 不含外债 比2010年末延长0 3年 2011年末国债余额中 剩余期限1年及以下的占13 1年至5年 含5年 的占29 5年至10年 含10年 的占29 10年以上的占29 back 13 日本通过新法允许财政资金向企业注资2010年 日本旨在有效利用财政资金以强化普通企业资本的新 产业活力再生特别措施法 简称 产活法 22日
10、上午在参院全体会议上表决通过 预计新制度将经内阁会议最快在月底前正式实施 获得 产活法 认定的企业将获得日本政策投资银行注资 若获得注资的企业经营失败出现亏损 日本政府将通过政府系金融机构日本政策金融公库来弥补这部分损失的五到八成 有关损失弥补额度最初讨论在数千亿日元以内 但09年度政府补充预算案最终将这一数字扩大到1 6万亿日元 约合人民币1106亿元 援助对象企业必须满足以下几点条件 包括 1 受金融影响营业额一度骤减 2 有望在3年后生产性能有所提高 3 国内员工总数在5千人以上的大企业 或是向大企业提供30 以上重要基干零部件的供应商等 对这些企业经营者的业绩恶化责任也不过问 日立制作
11、所 尔必达 先锋3家日本公司正在研究利用新制度进行增资 东芝也在考虑有效利用这一制度申请注资 back 14 日本社保基金投资失败 从1961年到2001年4为止 日本年金积立金 本文按照日语习惯将之称为 年金积立金 累积约有142万亿日元 达到2000年GDP的28 是世界上最大的养老储备基金之一 规模如此巨大的养老金资产在日本战后历史上 至2001年4月前 一直被政府用于一个被称为 财政投资融资计画 FiscalInvestmentandLoanProgram 以下简称 财投计画 的政策金融体系 在2002年和2003年出版的日本专家学者有关 财投计画 和年金积立金的研究报告中 披露了令人
12、吃惊的实情 即几十年的养老金储备资产大部分变成了呆坏账 其主要原因在于年金积立金通过 财投计画 以贷款的形式借给了财政投融资的对象机构 而这些机构大多处于资不抵债的境地 近年来 养老金投资形成的呆坏账已对日本经济复苏构成了严重的阻碍 back 15 我国直接债务和或有债务状况直接显性债务 欠发工资 乡镇财政债务直接隐性债务 社会保障资金缺口所形成的债务 新增失业人口 社会救济金 中国社会科学院日前发布的报告称 中国城镇失业率已经攀升到9 4 9 4 是中国社科院 2010社会蓝皮书 公布的数据 我国养老保险隐性债务大约有4万亿元至5万亿元 中国青年报2008年12月29日 或有显性债务 政策性
13、融资或有隐性债务 金融机构的不良资产 16 2 作为财政收入的 国债 的特性国债是一种非经常性 与经常性财政收入相对应 财政收入 国家发行债券或借款筹集资金 实际上意味着政府可支配资金的增加 国债是财政收入与支出的一体两面的混合体 思考 国家在什么情况下可以通过国债发行取得非经常性收入 立法依据何在 其他特性 自愿性 有偿性 灵活性 17 国家举债的立法依据 域外比较日本 财政法 第4条国家的财政支出 所需金额 必须以除公债或借款外的财政收入作为 筹集财政支出经费的 财源 但是 对于公共事业费用 支出金额 国家投资的 出资金以及 以国家对外贷款所需 贷款金 所需筹集的 财源 在经国会决议确定的
14、金额范围内 可以通过发行公债或借款的方式筹集 前款但书条款中 在发行公债或借款时 必须向国会提交偿还计划 对于第一款所规定的公共事业经费的范围 在每个会计年度必须经过国会决议予以确定 韩国 国家财政法 第18条 作为国家财政支出的财源 国家的财政支出 所需金额 必须以除公债或借款外 包括向外国政府 国际合作机构及外国法人借入的资金 的财政收入作为 筹集财政支出经费的 财源 但是在不得以时 在经国会决议确定的金额范围内 可以通过发行公债或借款的方式 筹集财源 充当 财政支出的财源 18 中国 预算法 第27条中央政府公共预算不列赤字 中央预算中必需的建设投资的部分资金 可以通过举借国内和国外债务
15、等方式筹措 但是借债应当有合理的规模和结构 问题所在 发行国债的用途 额度是否应由立法机构明确规定 1 自愿性 完全自愿认购 2 有偿性 政府发债是以偿还 付息为条件的信用行为 如果由政府的财政收入偿还 国债和税收有何区别 3 灵活性 规模 期限 利率等都非常灵活的筹资方式 国债特性 19 国债与税收 产生基础不同公法上的税收债务 存在法律根据不同 收入的性质与来源不同应纳税所得 税后所得 法律后果不同有偿性与无偿性 自愿性与强制性 国债与税收的区别 20 3 国债的功能财政政策性功能 弥补财政赤字 弥补财政赤字的方法 国债 排挤投资 or增税 排挤消费 如何削减赤字 减少公费支出 筹集建设资
16、金 宏观经济调控思考问题 债务融资的成本由谁来承担 21 知识点 国债的经济效应 李嘉图等价定理 国债的资产效应 国债的需求效应 国债的供给效应 22 23 4 国债负担认购人负担 新古典模式强调 当政府开始实施一个项目时 不管是用税收还是举债的方式 都是挪用私人部门的资源 税收融资挪用的资源主要是减少了私人部门的消费 政府举债挪用的资源主要是影响私人部门的投资 政府负担 纳税人负担 代际负担 分析迭代模式 举债还是增税 受益原则代际公平原则 二 公债法律关系 公债法概述 公债法是调整国家及地方公共团体在公债的发行 使用 偿还和管理过程中所发生的社会关系的法律规范总称 国外及中国有关国债法的立法情况美国 自由公债法 LibertyLoanActof1917 1917 日本 国债规则 1922 外币公债发行法 1963 地方财政法 韩国 政府债券法 1979 中国目前尚未对国债进行专门立法 24 公债法律关系公债发行关系 公债使用关系 公债偿还关系 公债管理关系 25 1 公债的发行 1 公债发行之 合法性实质性合法 宪法 财政基本法 以日本宪法为例 第83条 财政处理的基本原则 处理国
