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1、第二章 政治模型：思考公共政策的工具一、政策分析的模型模型是对现实世界某个方面的简化表现。1模型的运用在政策研究中运用的模型是概念性的模型。这些模型的运用包括：（1）简要概括并阐明我们对政治和公共政策的思考；（2）确认政策问题的重要方面；（3）通过集中关注政治生活的主要特征，帮助我们相互交流；（4）指导我们更好地理解公共政策，建议什么是重要的，什么是不重要的；（5）解释公共政策并预测其结果。二、可供选择的政策模型1制度主义模型：政策是制度性的输出政府制度一直是政治学关注的核心问题。传统上，政治学被界定为是对政府制度的研究。政治活动通常以特定的政府机构为中心。公共政策是由政府机构来决定、完成并执
2、行的。一项政策只有被政府机构采纳、实施和执行之后才能成为公共政策。政府机构赋予公共政策三个与众不同的特征：（1） 政府给予公共政策合法性；（2）政府的政策具有普遍性；（3）政府垄断着社会中的强制力量只有政府能够合法地监禁违背其政策的人，其他组织或团体运用这种制裁时受到更多的限制。美国的宪法确立了政策制定的基本制度架构，这是“国家的最高法律”（宪法第六条）。它的关键性结构要素是：在政府的立法、行政和司法机关之间实行权力分立、监督与制衡；实行联邦制度，即在中央政府和州政府之间实行分权。2过程模型：政策是一种政治行为政治过程和行为成为当前政治学研究的中心和焦点问题。研究的主要目的之一就是揭示行为或者
3、“过程”的模式。对政策感兴趣的政治学家，根据各种行为与公共政策的关系，对这些行为进行了分类，划分为一系列的政策过程：（1）问题确认通过政府行为的要求来确认政策问题。（2）议程设定根据大众传媒与公共官员对特定公共问题的关注，来决定什么问题应该提上政策议程。（3）政策形成由利益集团、白宫的官员、国会议员和智囊团提出政策建议。（4）政策合法化通过国会、总统和法院的政治活动，选择并制定政策。（5）政策执行通过官僚组织、公共支出、行政部门的活动来具体实施政策。（6）政策评估由政府机构本身，政府外部的顾问、咨询人员，媒体和公众等来评价政策实施的结果。政策过程可以看做是一系列的政治活动确认问题、设定议程、形
4、成政策、使政策合法化、执行政策以及评估政策。表2-1是过程模型分析的一个常见的例子。表2-1 政策过程：一个分析框架3理性主义：政策是使社会收益最大化的手段理性的政策是获得“社会收益最大化”的政策；或者说，政府应该选择那些使得社会收益最大程度地超过社会成本的政策，同时避免实施那些成本高于收益的政策。（1）社会收益最大化界定上的原则：任何成本超过收益的政策，都不应该被采纳；在所有可供选择的政策中，决策者应该选择那个收益超过成本最多的政策。（2）选择一个符合理性的政策要做到：知道所有的社会价值偏好及其相对权重；知道可以获得的所有备选政策方案；知道每一备选方案的所有结果；计算每一个备选政策方案的收益
5、与成本的比例；选择其中最有效率的政策方案。这一决策系统见图2-1。图2-1 决策系统的理性模型（3）完全理性的政策制定面临的障碍：社会的利益通常不能达成一致，只有特定的团体或个人的利益才能一致，并且团体或个人的许多利益存在冲突；冲突的成本和收益是不可能比较和衡量的；政策制定者的动机不是以实现社会目标为基础作出决策，而是使自己的收益最大化；政策制定者的动机不是使社会净收益最大化，而是仅仅满足于成绩的需要，他们并不是寻求“最佳的决策”，而是制定出一个能够实施的政策就停止了最佳政策的探索；现行项目和政策的沉淀成本，阻碍了政策制定者重新考虑以往的决策中排除掉的备选政策方案；为了了解所有可能的政策备选方
6、案及其后果，需要收集所有的相关信息，但存在无数的限制性因素；不可能使政策制定者完全知晓每一个可供选择的政策方案的收益或成本；政策制定者即使具有最先进的计算机分析技术，在面对大量的各种各样的具有风险性的政治、社会、经济、文化价值时，也没有足够的智力来准确计算其成本和收益；各种政策备选方案结果的不确定性，也迫使政策制定者尽可能地坚持以前的政策，从而降低出现混乱、不可预期后果的可能性；在一些大型的官僚机构中，政策的制定需要多个部门参与，这种分散性使得决策协调变得困难，导致各方面专家的所有建议都呈现在决策者面前。4渐进主义：政策是在过去政策基础上的修正渐进主义把公共政策视作政府过去行为活动的延续，其中
7、伴随着逐步的调整与修正。政治学家查尔斯E林德布洛姆，在批判完全理性决策模型的过程中，首次提出了渐进主义模型。渐进主义政策制定是保守的，因为它以现行的项目规划、政策和支出为基础，只把注意力集中于新的程序和政策以及对现行项目规划的增加、减少或修正。政策制定者通常承认已经确立的项目规划的合法性，并默许继续执行原来的政策。政府采用渐进主义做法的原因：因为政府没有时间、信息和金钱来调查能够替代现行政策的所有政策方案；政策制定者承认以往政策的合法化，因为全新或完全不同的政策其结果不确定；在现行的政策项目上可能有巨大的沉淀成本，这也排除或阻碍任何彻底的变革；渐进主义在政治上也是权宜之计；在对社会目标或价值没
8、有达成共识的情况下，处于多元化社会中的政府更容易延续现行的政策，而不是为了实现特定社会目标而彻底变革政策规划。5集团理论：政策是集团之间利益平衡的结果集团理论始于这样的命题，即不同集团之间的相互影响与作用是政治的核心问题。具有共同利益的个人，会以正式或非正式的形式联合起来，向政府提出他们的要求。个人在政治中的重要性，只有当他作为集团的一分子或者代表集团利益而做出行为时，才显示出来。这种集团成为个人与政府之间必不可少的桥梁。政治是不同集团力求影响公共政策而展开的斗争。政治体系管理集团之间的冲突的方式：（1）确立集团斗争的游戏规则；（2）制定折中策略，平衡各方利益；（3）以公共政策的形式制定妥协政
9、策；（4）实施这些妥协性的政策。根据集团理论研究者的观点，任一特定时间的公共政策，都是经过集团的竞争而达成的一种平衡的结果（见图2-2）。这种平衡是由利益集团的相对影响力决定的。任何利益集团所具有的相对影响力的变化，都有可能导致公共政策的变化；政策会朝着产生影响力的集团期望的方向发展，而背离失去影响力的集团的愿望。图2-2 集团模型集团理论主张用集团斗争来描述一切有意义的政治活动。政策制定者应坚持不懈地回应集团的压力在各种有影响力的集团提出的竞争性要求之间进行讨价还价、谈判协商、达成妥协。6精英理论：政策是精英的偏好公共政策可以被视为统治精英的价值偏好。精英理论认为，人民对于公共政策不感兴趣，
10、而且缺乏了解，精英集团通常能够在政策问题上塑造大众舆论，而不是大众来塑造精英对政策的看法和观点。因此，公共政策实际上就成为精英集团的偏好。政府官员和行政管理人员仅仅是执行由政治精英决定的政策。政策是从精英流向大众的，它们从来不会来源于大众的需求。（1）精英理论可以简要地概括如下：社会被分成掌握权力的少数人和没有权力的多数人。只有这一小部分人能够分配社会价值；大众不能决定公共政策。这些居于统治地位的少数人并不是处于被统治地位的大众的典型代表。精英是从经济社会阶层的上层中不按比例地抽取的。从非精英上升到精英地位的过程是缓慢的，要继续维持稳定并避免革命。只有那些能够接受精英基本观点的非精英人士才能被
11、允许进入这个统治集团的圈子。精英们在代表社会系统的基本价值和维护这个系统上是具有共识的。公共政策并不反映大众的需求，而是反映精英的主导价值观念。公共政策的变革是渐进性的，而不是革命性的。积极的精英受到态度冷漠的大众的直接影响相对较小，而精英对大众的影响要远远大于大众对精英的影响。（2）精英理论对于政策分析的意义：精英主义意味着公共政策并不反映人民的需求，而是反映精英们的利益、价值和偏好。因此，公共政策的变革和创新，就成为精英重新界定他们自己的价值的产物。很大程度上，精英把大众视作消极的、态度冷漠的、消息不灵通的，因此，大众的情感更多地受到精英的操纵，而精英的价值观念却很少受到大众情感的影响；就
12、绝大多数情况而言，精英与大众之间的交流是自上而下的。精英主义还坚称，精英们在社会系统的根本规范方面具有共识，认同基本的游戏规则以及社会系统本身的延续。7公共选择理论：政策是追求自我利益的个人进行的集体决策公共选择是用经济学的方法研究非市场决策，尤其是把经济分析应用于公共政策制定。公共选择理论认为，政府必须履行特定的职能，处理市场不能解决的问题；也就是说，政府必须弥补“市场失灵”。（1）政府必须提供公共产品也就是一旦向某些人提供，就必须向其他所有人提供的物品或服务。市场不能够提供公共产品，因为对于单个的购买者来说，这种物品的成本超过了其价值收益，而单个的购买者也不能够阻止其他非购买者也享用这种物
13、品。（2）外部性是另一种市场失灵，也要由政府来干预。当个人、企业或地方政府的行为给其他主体带来无法补偿的成本时，外部性就发生了。公共选择理论有助于解释，为什么政党和候选人在选举运动中通常不能够提出明晰的政策备选方案：政党和候选人对提出方针政策不感兴趣而只对赢得大选感兴趣。他们提出其政策立场是为了赢得选举，而赢得选举并不是为了形成公共政策。公共选择理论还对理解利益集团及其对公共政策产生的影响具有一定的作用。为了吸纳成员和捐助，利益集团就会夸大宣传他们的事业。利益集团的领导为了在争取成员和金钱的竞争中获得利益，将会夸大社会忽视他们的需求而带来的危险。甚至在政府满足了他们最初的要求之后，利益集团还会
14、提出新的要求，并警告说，如果他们的需求得不到满足将会给社会带来危险。8博弈论模型：政策是竞争情形下的理性选择博弈论是对特定情形下理性选择的研究，即两个或两个以上的理性参与者进行选择，而且选择的结果取决于每个人所作出的决策。博弈论应用于政策制定中，人们不可能作出相对独立的“最佳”选择这种“最佳”结果依赖于其他人所作出的选择。“博弈”的概念就是，理性的决策者陷于相互依赖的选择当中。“博弈者”必须调整其行为，不仅要反映自己的愿望和能力，而且还要反映对其他人行为的期望。博弈论的一个重要的因素是威慑的概念。威慑就是通过警告对方，如果做出某种行为就会产生恐惧的结果，从而努力阻止对方做出这种行为。当博弈者用
15、报复性的行为威胁对方，并断言这种行为给对方造成的成本负担远远大于对方获得的收益时，一方博弈者就使用了威慑。威慑实际上是一种心理上的防御：就是通过使对方害怕巨大的报复，而试图阻止对方采取与自己想法一样的那种行为。威慑法的成功运用还有赖于报复性威胁的可信性以及对方的理性判断。对方必须确实相信他的行为会得到报复，并且给自己、给人民、给国家带来无法承受的代价。但是，那些不相信报复性攻击的对手是不会被威胁吓倒的。三、政策模型：如何判断其是否有用评估概念或模型是否有用的一般标准：（1）能够对现实简化与排序；（2）能够确认公共政策的重要内容；（3）能够与现实相符合；（4）提供有意义的交流与沟通；（5）指导调查和研究；（6）提供对公共政策的解释。
