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1、劳动合同制度的政策基础与功能冲突(1)关键词: 劳动关系 劳动政策 政府 劳动合同 内容提要: 劳动政策是政府干预劳动关系、协调劳资利益的基本手段。在我国经济体制改革过程中逐渐形成了以建立劳动关系市场化运行机制为目标的劳动政策体系，其宗旨是建立以劳资个体协商为核心的劳动关系运行机制。在此基础上我国逐步确立了以劳动合同制度为核心的劳动法体系，希望将劳动关系的运行风险通过合同机制化解在劳动关系内部，以减轻政府的负担。但是劳动合同制度与我国劳动政策目标之间却存在着功能冲突，使得我国劳动政策的实施缺乏制度保障。 我国的劳动合同制度是在社会主义经济体制改革过程中产生和发展起来的，并已经成为现阶段劳动法律
2、体系的核心。我国的经济体制改革是由政府主导推进的，因此，政府的劳动政策对劳动合同制度的形成与发展影响甚巨。劳动政策是一个伴随着资本主义雇佣劳动和市场经济发展而出现的历史性概念，它是指政府保护和培养劳动力的生产政策，它集中体现了政府规制劳动关系的基本理性。对劳动政策的分析不吝为一个宏大叙事的命题，学者研究角度各不相同。David Lampton，Kenneth Lieberthal和Michel Oksenberg等人通过分析我国的集体协商制度研究我国的经济政策改革与发展；1（P147-176）M.FrancisJohnston则通过对比我国中央政府与地方政府在推动工资改革和劳动合同制度过程中的
3、不同举措，研究我国政府行为的政治逻辑；1（P151）常凯、徐小洪、李琪等学者从劳动关系主体出发研究我国劳动政策对相关主体利益之影响；2而从政策论角度来分析我国劳动政策如何影响劳动立法，尤其是针对我国劳动合同制度形成的政策基础与制度理性的研究在我国大陆地区的相关文献中尚告阙如。然而，在我国劳动关系的变革中，政府将推行劳动合同制度作为劳动政策实施的基本手段，并最终形成了以劳动合同制度为核心的劳动法律体系，因此，研究劳动合同制度，不得不注意我国劳动政策之变迁，舍此则难免管窥之嫌。日本学者山下升在其中国劳动契约法的形成一书中以分析我国解雇制度为核心，在研究我国大陆劳动政策历史演变过程的基础上，详细分析
4、了我国劳动合同制度形成的政策基础，为研究我国劳动政策与劳动立法之间的逻辑联系提供了可贵的思路。3有鉴于此，本文将以研究我国劳动合同制度的政策基础为核心，通过分析建国后不同历史时期劳动政策的变化和同时期相关立法，试图解释我国劳动政策的理性是如何定位劳动合同制度在我国劳动关系调整体系中的功能，以及这样的定位与劳动合同制度本身是否存在着功能性冲突。一、中国劳动政策的历史演进和政策理性劳动合同制度的政策基础与功能定位（一）我国劳动政策的历史演进劳动合同制度产生的政策基础1.计划经济体制下的劳动政策及其理性（1949年10月1978年）（1）计划经济体制下的劳动政策与劳动管理制度建国尹始，百废待兴。面对
5、大量的失业人员，我国政府在国民经济恢复时期，注重三个方面的政策实施：首先，废除普遍存在于航运、煤炭采掘行业的封建把头制度，并颁布中央人民政府试行组织条例（1950年10月）和中华人民共和国工会法（1950年6月），建立新中国的劳动管理制度体系。4（P29）其次，实施失业保障政策，实行失业救济，颁布了关于救济失业工人的指示（1950年6月）、关于救济失业工人的暂行办法（1950年6月）、关于救济失业教师和处理学生失学问题的报告（1950年7月）、关于失业工人统一登记办法（1952年8月）和关于劳动就业问题的决定（1950年8月）等政策措施，这些政策措施旨在消除大量失业给社会带来的巨大压力，以维护
6、社会和新生政权的稳定，带有应急性措施的特点。5在失业问题基本解决、社会秩序基本稳定之后，发展经济成为政府的当务之急。在当时特定的历史环境下，我国政府选择了优先发展重工业的资本密集型的经济发展战略。这样的经济发展模式必然要以人为的扭曲市场要素（包括劳动力、资本、原材料等）价格、降低重工业发展成本为手段，这就排除了市场机制对资源的配置可能，而必须依靠政府对社会资源的垄断和计划配置，传统计划经济体制因之产生。6与此相适应，我国当时的劳动政策严格限制企业的雇佣自由权和劳动者的择业自由权，采取计划管理的行政手段排斥市场机制对劳动力价格的调节，实现在价格扭曲的情形下劳动关系的运行，从而形成了工资计划管理体
7、制和严格限制劳动力流动的劳动管理制度。第一，工资计划管理体制的形成我国从20世纪50年代开始实行统一的工资制度。1950年8月31日召开的全国工资会议提出以技术职务划分工资等级标准，并同意将“工资分”作为全国统一的计算单位。1956年劳动部召开全国工资工作会议，讨论实行新的工资制度八级工资制以替代工资分制度，确立以货币形式规定工资标准的制度基础。1956年7月国务院发布了关于工资改革的规定、关于工资改革中若干具体问题的规定和关于工资改革方案实施程序的通知等文件，正式实施八级工资制。由此，全国范围内的工业企业工人工资等级制度正式确立。而这种八级工资水平是较低的，企业也无权调整。为了在低工资水平下
8、维持劳动力供给，政府采取压低农产品和其他生活用品价格的措施，降低劳动力维持的成本，使之与低工资水平相适应。7（P17-18）第二，建立严格限制劳动力流动的劳动管理体制为了在资本密集的重工业基础上解决丰富劳动力供给所带来的就业压力，政府采取了严格控制劳动力流动的政策措施。首先，对劳动者就业与企事业单位录用员工规定了严格的程序。严格限制劳动力在不同企事业单位间的流动。这主要由1951年颁布的关于各地招聘职工的暂行规定和1954年5月6日政务院通过的国营企业内部劳动规则纲要来加以规定企事业单位雇佣劳动者需在国家下达的指标范围内进行。而这些指标又大多被用于安置复转军人、大中专和技校毕业生。一般劳动者在
9、没有指标的情形下，难以转换工作。其次，建立户籍制度，严格限制劳动力流动。户籍制度在我国由来已久。新中国1954年宪法中虽然规定了公民有迁徙的自由，但是，1955年6月，国务院发布关于建立经常户口登记制度的指示，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。19561957年不到两年的时间，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。81958年1月，以中华人民共和国户口登记条例为标志，我国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。1975
10、年宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。户籍制度对我国劳动关系的发展影响甚巨，一方面，农业户口与非农户口的区分，使城乡劳动力流动受到严格控制；另一方面，户籍制度中关于招聘与就业过程中的行政审批程序使劳动力跨省区流动受到极大限制。再次，严格限制解雇，保持雇佣稳定。在劳动力供给丰富而资本稀缺的社会条件下发展重工业，节约成本、扩大积累、尽量压低劳动力价格就成为必然选择。而要在低劳动力价格下维持企业经营同时维护劳动者的就业利益，这是市场机制无法支撑的体制需求。而维持这种价格扭曲的劳动关系必须依靠政府限制解雇的政策支持与制度建设。建国后，相关政策法规规定了我国解除劳动关系的基本形态：即退休
11、、离休、退职、除名和开除。在非惩戒性解除劳动关系方面，先后发布了劳动保险条例（1951年2月26日发布）和关于工人退休、退职的暂行办法（1978年6月2日发布）等文件，规定了男职工超过60岁，女职工超过55岁享受退休待遇；并对职工因伤、病等原因不能继续工作，规定了严格的保障措施。但是对于解雇，政府一直保持严格限制的态度。在1954年国营企业内部劳动规则纲要中明确规定了只有当职工违反劳动纪律情节严重，使企业遭受重大损失时，才能给予开除的处分或送法院依法处理。因此，当时企业很难以经营情况等理由解雇职工。在这样的体制下，职工实际上获得了终身雇佣的保障。（2）计划经济体制下劳动政策理性的解读第一，计划
12、经济体制下的劳动政策使劳动者通过企业依附于国家，劳动关系利益一元化，风险相对集中于政府在计划经济时代，政府通过国有化和计划管理来实现企业对国家的依附。所谓”依附”即表示企业不再拥有选择与决策的自由，而完全听命于政府。同时低工资水平下，国家不得不通过使企业负担长期雇佣和提供相关福利的措施来保证劳动力的维持和供给。劳动者的就业权也被严格限制，在不能寻求流动和更高的劳动力价格的情况下，只能通过被企业雇佣而达到获得国家保障的地位，从而形成劳动者与企业共同依附于国家的利益格局，即国家经济发展战略与经济政策直接决定着劳动者和企业的经济利益与生存基础。一方面，企业与劳动者的各自利益在计划管理体制下，被严重压抑；另一方面，企业与劳动者在市场经济条件下各自所承担的风险与责任也相对集中于政府。在价格扭曲、竞争不足的计划经济体制下，企业的盈亏不取决于其经营能力，并且也不负担经营风险，盈亏都由国家最后承担。这使企业的经营激励不足，也就不会对工人进行有效的管理和足够的工资激励。在没有解雇风险和低工资水平情形下的劳动者的劳动效率也不会高，而由此产生的社会生产效率下降的风险由政府一力承担。政府一方面要补贴没有竞争能力的企业发展，另一方面还要保障依附于企业的劳动者的就业安全利益。同时，对于其他劳动力供给也要负担安置和管理的责任。第二，政府成为计划经济体制下劳动关系运行的主导共3页: 1 论文出处():
