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1、完善沈阳市公众参与行政决策程序机制研究【内容摘要】本文从行政决策的制定和行政决策的监督与问责两个方面，来论述公众参与的重要性与必要性。根据目前沈阳市公众参与行政决策程序所存在的困惑，对比美国行政决策公众参与的机制与特色，为我国有关立法部门在构建公众参与行政决策的机制和实施过程提出相应的对策建议。 【关 键 词】行政决策 公众参与 行政决策制定 行政决策监督 美国特色2010年8月27日，国务院在北京召开全国依法行政工作会议，国务院总理温家宝指出，依法行政是建设法治政府的核心。会议强调，要继续深入贯彻落实全面推进依法行政实施纲要，推进依法行政、建设法治政府。其中两点值得我们关注：一是深入推进科学
2、民主决策。二是建立健全行政监督体系和问责制度。因为这两点正是我们提出公众参与行政决策程序的两个着力点。一、公众参与行政决策的必要性1.科学民主决策，要求进一步健全决策程序。听证会、专家咨询会等组成人员要有广泛的代表性，特别是要有利益相关方人员参加。目前，我国的行政决策制定，众多咨询机构的作用越来越大了，比如智囊团型的咨询机构。这些咨询机构形成了一个偌大的知识型专家库，在行政决策者遇到知识型困难时就能“求教”于他们，这便就是科学民主决策中要求的专家咨询。这样的专家咨询形式，是公众参政议政的一种形式，它能够很好的解决行政决策的复杂性问题，可以弥补行政决策者知识和技术的不足。科学民主要求的另一个侧重
3、点是普通公众的参与，包括“具有代表性的参加人员，特别是利益相关方面的人员。”这正体现了公众参与行政决策的重要性和必要性，符合行政决策发展的潮流，体现民主性。目前我国各级政府部门，提供了参加选举、以信访方式与政府有关人员接触和参加政党、政治团体或非政府组织等方式来参与决策，有力地促进了决策的民主化、法制化和科学化进程。公众参与行政决策的制定，能够提升政府公共行政的合法性和合理性。能够强有力的促进法治政府建设，能够搭建政府与公众之间沟通交流的桥梁。对于社会公众来说，能够培养公众的主人翁意识，够保障公众的实体权益，能够增强公众的法律意识，为构建和谐法治社会提供社会基础。2.健全行政监督体系和问责制度
4、,要求更加重视人民群众和社会舆论监督，实行问责制，责任到人。就我国目前状况来看，政府内部监督为主要形式，而外部监督多为新闻舆论监督及公众监督。行政决策监督，有助于行政决策的合法化和合理化，有助于行政决策的制定与执行，有助于行政决策的调整与完善，有助于行政决策的如期而终。行政问责制的中心内容便是行政决策者和执行者在享有权利的时候，也必须承担相应的责任。长期以来，在我国行政决策制定和执行中，存在一些问题，例如责权不对称、责权不清，往往出现有权无责、有责无权，人人有责但最终无人负责的怪象。多年来，经过多方努力，沈阳市行政问责制正日益走向成熟，在2009年分别出台了沈阳市行政审批问责办法、沈阳市机关首
5、长问责办法等文件，这也在一定程度上改善了政府形象，增强了政府的责任意识和官员的自律意识，提高了行政决策的决断力，执行力和约束力。二、沈阳市在公众参与行政决策程序过程中存在的问题与困惑1.咨询机构方面，沈阳市目前缺乏的是独立于各级政府之外，但又为各级政府决策服务的固定的专业咨询机构。现今的咨询机构或者组织，属于政府体制内循环，缺少责任承担的主体，方案偏重于理论，缺少可操作性。而为政府决策提供的专业咨询不能仅仅只是观点、看法，而更应有产品化的应用方案与应变方案。2.普通公众参与行政决策的方式具有局限性：电话、信访、上访等，公众真正参与行政决策或者公众真正能影响行政决策的大环境还没能形成。目前我国缺
6、乏行政程序方面法制化的规定，没有独立完善的“行政程序法”，导致了很多地方的行政决策都是由一方行政首长凭借个人独断的权力，由个人意志来决定，严重地违背了依法行政的中心原则。为了解决相关官员不作为和乱作为的现象，各地都出台了与行政决策制定相关的法律，湖南省政府更是出台了湖南省行政程序规定，走在了全国的前列。但是，在这些行政决策法规中，很难寻找到公众参与方面的规定。3.在决策监督方面，沈阳市绝大部分的监督权力还是由政府的监督部门在行使，包括行政决策制定者的自我监督和专门监督部门的监督。碍于我国自古以来的人情社会，以及监督部门没有在本质上的独立于行政部门，内部监督在很多情况下离其应有的职能甚远，形同虚
7、设。4.在行政问责方面，目前，由于我国的行政问责制度尚处于初创阶段，无论是法律规定还是具体实践，都还存在着一些有待解决的问题。比如：异体问责相对薄弱，即外部监督方式的薄弱。我们需要进一步增强人大监督的问责手段和力度，加强媒体的舆论监督等等。另外，责任形式相对单一，很多人利用法律漏洞，在行政处罚到来之前，利用引咎辞职逃避其他处罚，规避了原本应该承担的更大的责任。同我国大部分城市一样，沈阳市没有自己独立统一的“行政程序法”。行政决策有些情况下依然是行政首长一人做主：其提议、其审批。其结果转化成了三拍：“拍脑门、拍胸脯、拍屁股”，旁人无法问津。所以制定“行政程序法”具有迫切性和时代意义，通过法律规定
8、去约束行政权力的肆意行使。这样，在“官本位”盛行了几千年的我国，“民本位”必须由法律来强调和保证，“以民为本”的现代思想与法治理念才会真正的得以推行。三、美国值得我们借鉴的公众参与行政决策程序的国外特色美国：根据美国1966年实施的信息自由法，美国公民能够更便利地获得有关美国政府行政决策的咨询。公民也可以依据法律、规章和惯例，旁听政府召开的某些重要会议，并能够索取政府文件。美国联邦机构会将重大政策事项发布在联邦政府纪事，依照相关法律，任何人都可以对这个事项以书面形式、电子邮件等形式发表意见。在美国，公民参与行政决策监督的方式：公民的参政议政。例如投票选举和自身竞选，直接与参议院和行政长官接触，
9、游行、示威、抗议等。公众在参政过程中，可以实时的监督行政决策的实施。美国的行政听证制度也值得我们学习。首先，美国在1946年制定并颁布了联邦行政程序法，首次以成文法的形式明确规定了行政听证程序，成了世界各国建立听证制度的典范。美国听证的特点有：1.听证主体听证的适用范围非常广泛，其不仅包括政府的各种行政决策过程，还包括国会的立法决策过程。2.在美国，其听证代表的范围也有逐步扩大的趋势：“从权利和利益直接受到影响的人发展到权利和利益间接受到影响的人”等。3.目前美国听证形式产生了一种混合听证。它是政府在制定规章时采用通信、舆论评论、口头评议、会议讨论及正式听证等众多听取意见的制度。美国的行政问责
10、制也值得我们参考。1883年，美国通过了公务员法，美国总统和国会有权直接对部长们实施问责惩戒，而部长们也可以对其下属公务员施行问责惩戒。其选民问责是传统行政问责制中最具特色的问责形式，选民可以通过质询、不信任投票、罢免等方式使其所选官员承担责任或者直接迫使他下台。1921年，美国北达科他州州长林恩?弗雷泽成为美国历史上第一个被选民罢免的州长。1993年，美国通过了政府绩效与结果法案，希望通过制度约束促使联邦政府对行政决策和决策项目结果负责，从而结束政府信任危机。 四、以沈阳市为试点假设，构建公众参与行政决策程序制度蓝本公众参与行政决策是关系行政决策是否成功的直接影响因素，从行政决策的制定和执行
11、，到行政决策的监督与问责，都离开不了公众的参加。因此我建议沈阳市有关部门，在行政决策制定方面：1.降低听证会的“门槛”，让众多的老百姓都能参与其中，特别是行政相对人。我建议立法者考虑依据申请的举行听证会。这样既能反应出真实的民情，也能让群众们理解到行政决策的过程，有利于法治社会的建设。2.完善专家咨询。政府有关部门可以考虑扶持一类咨询机构，如沈阳市委政策研究室等，专门为政府行政决策提供咨询、出谋划策。不过政府与该类机构的关系为雇佣关系，机构把完善的方案提供给决策者，以得到相应的资金支持，也要承担相应责任，以解决目前专家学者只提供科学建议，决策失败无人承担的尴尬局面。这样既能增强咨询机构的责任意
12、识，更能提高行政决策的效率。3.广开言路，开门纳客（1）开辟政府网站“民众呼声”专栏，专人负责收集、整理群众来信来访、意见反馈等，传达政府有关部门，直至市长、书记。（2）完善来访接待，事事有登记、件件有交待。让群众对政府产生信任，提高群众参与政府行政决策的热情。（3）评选热心市民，推介典型案例，让市民体会参与政府行政决策与自己的切身利益有关。政府是自己的政府，人民是政府的人民。在行政决策监督问责方面，笔者建议1.建立健全行政决策问责机制，注重发展异体问责。主要是人大对行政决策的监督，以及公民和舆论对行政决策整个过程的参与与监督。2.建立健全政府绩效评估问责模式，针对那些“不求有功，但求无过”的
13、官员以鞭策。把行政问责体系与官员的功过、奖罚、升迁、去留联系在一起，责、权、利三位一体，有位、有权、有责、有利。3.可以参考国外做法，建立人民监察员制度。从人民群众中聘用若干人员为监察员，不定职、不定期，不分地域地对行政决策进行监督，利用绩效考核对其进行评估，把监督结果作为其取得经费支持的依据。开启公众参与行政决策时代的开端，公众在宪法和法律的框架下，自由、公开、平等、直接或间接的参与公共决策，成为民主精神下依法治国，依法行政的起点和核心内容。在行政决策中保障人民群众充分参与决策过程，广泛听取人民群众的意见，体现和反映人民群众的意愿和要求，才能够实现“决策置于群众的监督之下，权力在阳光下运行”的美好前景。参考文献:1姜明安,行政程序研究M.北京：北京大学出版社,20062湖南省人民政府法制办公室.湖南省行政程序规定释义D.北京：法律出版社，20083刘峰,中外行政决策体制比较M.北京：国家行政学院出版社,2008
