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1、单一来源采购方式存在问题及法律规制研究单一来源采购是指只能从唯一供应商处采购、不可预见的紧急情况、为了保证一致或配套服务从原供应商添购原合同金额10%以内的情形的政府采购项目，采购人向特定的一个供应商采购的一种政府采购方式。摘要：作为政府采购方式之一的单一来源采购，在采购实践中并不像公开招标一样被大规模、广范围的适用，但是近年来，单一来源采购的数量也在不断上升。由于单一来源采购方式的特殊性，使其有能够规避竞争的嫌疑，本文试从单一来源采购方式的适用情形、总结实践中所产生的问题这一角度出发，在政府采购法、政府采购非招标采购方式管理办法的基础之上提出不断完善单一来源采购的相关对策建议，以促进单一来源
2、采购的健康发展。关键词：单一来源;法律规制;政府采购一、单一来源采购方式适用情形界定(1)什么是单一来源采购及其适用情形。根据2014年2月开始施行的政府采购非招标采购方式管理办法第二条第四款规定，单一来源采购是指采购人从某一特定供应商处采购货物、工程和服务的采购方式。根据我国政府采购法第三十一条规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用单一来源采购方式：只能从唯一供应商处采购的;发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的;必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。从上述法条规定中不难看出，对于能够采用单一来
3、源采购的对象必须是货物货物服务的采购，传统采购对象中的工程采购则不能适用单一来源采购，这是对于适用单一来源采购的第一重限制。其次是对适用单一来源采购方式的三种具体适用情形的限定。第一，供应商的唯一性。这种情形的产生，主要是由于专利技术保护或者其他特殊的专有技术等，采购人所需要的货物或者服务的提供者只有一家。这里有一个关键点需要注意，即供应商唯一性的认定问题。根据政府采购非招标采购方式管理办法第三十八条的规定对相关供应商具有唯一性的论证意见由专业人员出具，而不是由采购人自行决定。第二，不可预见性与紧急性。根据我国政府采购法第三十八条规定，采用招标方式采购货物与服务的，从招标文件开始发出之日到投标
4、人提交投标文件截止之日的期间不能少于二十日。在采购实践中，常常会出现一些不能遇见的紧急性的采购，而此时如果使用普通招标程序进行采购则很难满足采购人的需要，例如发生自然灾害时抢险救灾、急救物资的采购等具有紧急性的采购。这里需要注意的是不可预见性与紧急性需要同时满足才能够有可能采用单一来源采购，只具有紧急性而不是由于不可预见的事件导致的紧急性是不能够采用单一来源采购方式的。例如应付上级单位的突击检查而进行的采购，虽具有紧急性，但不能采用单一来源采购方式采购，不能作为采购人规避正常招标程序的借口。第三，与原有采购项目一致性、服务配套性。这种情况主要是针对具有持续性的采购合同，当原采购项目需要扩充时，
5、如果选择原中标单位之外的其他供应商会不能满足与原油采购项目的一致性或者服务配套性的要求。政府采购法也规定了这种情况下采购金额的限制，即添购资金总额不超过原合同采购金额的百分之十。同时也应避免同一采购项目多次进行添购，以免造成规避公开招标、逃避监管的情况发生。(2)单一来源采购的特征。从单一来源采购方式的定义以及适用情形来看，单一来源采购具有以下几项特征：1、单一的采购来源。根据单一来源采购方式的适用条件来看，由于存在某些特殊的采购情形，例如为保证原有采购项目一致性和服务配套性而不得不从原采购中标单位处继续采购的;或者是由于对于某一供应商的专利技术保护等原因，使得没有其他合适的替代供应商等原因，
6、而使得必须从某一特定的供应商处采购的。从上述规定不难看出，不管由于采用改单一来源采购方式的原因是什么，导致的最终结果就是采购来源是唯一的，不存在其他替代性方案。2、充分竞争的非充分性。竞争的非充分性是由于采购来源的单一性所决定。正是因为单一来源采购只能从某一特定供应商处采购所以才导致单一来源采购不像普通招标采购那样有数量较多的潜在供应商，采购人与评标专家可以针对投标人进行更为深入全面的对比，而各供应商之间也会存在相应的竞争，对于保护采购人权益有较大程度的保护。单一来源采购容易使采购方处于相对不利的地位。3、适合紧急采购的时效性。上文中也提出，采用普通的招标程序进行采购，从招标文件开始发出之日到
7、截止供应商投标之日之间必须有二十天的时间，这是我国采购法的明确规定，这也就使得普通的招标采购程序历时比较长。而在现实的采购实践中有很多紧急不可预见的情况，当发生这种情况时采用普通的招标程序无法满足招标的紧急需要。单一来源采购的这一特性就是它能够在特殊情况下满足紧急采购，具有时效性，是它与普通招标采购相区别的一大特点。4、供应商确定的特殊性。根据我国政府采购非招标采购方式管理办法的相关规定，单一来源采购供应商的确定并不是由评标专家来确定的，这与普通招标采购有很大不同。根据政府采购法的相关规定，普通的招标程序、竞争性谈判采购方式是由评标小组来确定最后的中标人，而单一来源采购是根据“专业人员”对于相
8、关供应商因专利、专有技术等原因具有唯一性所出具的具体论证意见来确定唯一供应商的唯一性的合理性来最终确定是否能够采用单一来源采购。不难看出，“专业人员”是单一来源采购方式所特有的人员，其他采购方式中并不存在。(3)单一来源采购程序。根据我国政府采购法第四章政府采购程序第三十九条规定，采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。可见，对于单一来源采购方式的具体采购程序，政府采购法并未作出详细的规定，而是概括的说明。政府采购非招标采购方式管理办法第四章主要介绍了单一来源采购方式相对具体的采购细节。根据政府采购非招标采购方式管理办
9、法第四章的规定，如果采购人拟采用单一来源采购方式进行采购的应当遵循以下程序：首先，采购人、采购代理机构应该在省级以上财政部门制定的媒体上公示拟采用单一来源采购的采购项目，公示期要求不少于5日。同时对于公示的内容也有相关的规定。然后，采购人在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。上述公示的情况，包括供应商、单位、个人对采用单一来源采购方式的异议情况也要向财政部门报告。最后，应由采购人、采购代理机构对异议进行补充论证，如果论证后认为异议成立，此时应当依法采取其他的采购方式，如果认为异议不成立，应将上述异议意见、论证意见还有公示情况共同上报相关财政部
10、门，同时告知提出异议的供应商、单位或者个人。二、单一来源采购方式中存在的问题(1)信息公开不彻底。根据政府采购非招标采购方式管理办法第三十八条规定，拟采用单一来源方式进行采购的公示内容主要包括采购人以及采购项目的名称、内容;拟采购对象的说明;采用单一来源采购方式进行采购的原因;拟定供应商的名称、地址等信息;专业人员出具的论证意见以及专业人员的相关信息;公示期限;采购人、采购代理机构以及相关财政部门的联系方式等内容。根据上述规定，显而易见，对于采购活动中更为重要的采购价格、总采购金额等信息并不在公示内容之列。政府采购法的基本原则之一就是公开性原则，单一来源采购的不公示价格、金额等信息明显违背了采
11、购法的基本原则，而且也不利于社会监督，容易滋生腐败。另一方面，上述公示内容也是在进入采购程序之后才在相关媒体上进行发布的，并且发布时间为5天，时间相对较短，不利于社会进行彻底的监督，很可能在潜在供应商还未发现之间便已经过了公示期，无形中对潜在供应商进行了排除。(2)专业人员产生方式没有相关具体规定。根据政府采购非招标采购方式管理办法的相关规定，是由专业人员对相关供应商具有唯一性的具体论证意见，可见专业人员在论证采购活动是否能够采用单一来源采购方式时起到十分重要的作用。但是无论是政府采购法还是政府采购法实施条例以及政府采购非招标采购方式管理办法中都并未对该采购程序中的专业人员的产生方式作出明确规
12、定。由于单一来源采购并不存在投标以及评标活动，专业人员也就不能等同于评标专家，更不能盲目的从评标专家库中随机抽取，这也使得在现实采购实践中可操作的空间更大。(3)法律规定过于原则化。对于单一来源采购而言，其适用条件在上文中已经谈到，但是在现实的采购实践中，由于上述法律条文的规定过于原则化而使得被不少采购人恶意利用。例如，时间紧急情况下的采购，法律并未规定究竟什么情况才属于时间紧急，即使是限定了“发生不可预见的紧急情况”这一条件，也不能够完全避免采购人的恶意操作。比如，故意拖延时间，使得原本能够走正常的招标程序或者是采购竞争性谈判、邀请招标进行采购的，也不得不采用单一来源方式进行采购。而此时，如
13、果审批机构同意采用单一来源采购方式，就能够使得采购人完全规避了其他采购方式所具有的竞争机制。(4)单一来源采购不编制采购文件，并且采购价格是采购人与供应商直接商谈得出。除了单一来源采购方式的其余几种采购方式均需要编制采购文件，对于采购人需要采购的货物、服务的数量、标准、供货时间等问题做出详尽的规定。从法律角度来看，采购文件就是采购人向潜在供应商发出的要约，如果采购人不发出要约，潜在供应商就没办法就邀约内容作出承诺，也就无法达成采购合同。单一来源采购是我国采购法规定的正式的采购方式之一，应该与其他采购方式一样，遵循要约-承诺这一规范程序。再者，对于其他采购方式而言，最终确定供应商是由评标专家在完整、全面考察供应商的投标文件之后，权衡利弊，优中选优，最后得出最符合采购要求的合格供应商，不仅是在质量、工期等要求上最优，也能保证在其他条件相同的情况下中标的供应商同时拥有价格优势。但是在单一来源采购中，最终的成交价格是由采购人与供应商直接商定得出，这种情况下更容易滋生腐败与权钱交易等问题。也就使得使用单一来源采购方式进行采购的采购价格相对较高。三、相关对策建议针对文中上述提出的几个问题，为了更好的规范单一来源采购方式，更好的发挥这一采购方式在采购实践中应当发挥的作用，维护采购人和其他潜在投标人的合法权益，笔者提出以下几条建议：
