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1、完善村级组织运转经费保障机制的调查与思考全面实施农村税费改革已8个年头。当前，村级组织运转经费保障能力如何？存在哪些问题？需要如何完善？带着这些问题，我们组织力量，在全市范围内开展了一次专题调研。本次调研范围覆盖了全市29个乡镇（含街道）和72个行政村（含居委会），分别占全市乡镇（街道）总数和行政村（含居委会）总数的18.4%和3%，涉及在职村干部345人，占全市在职村干部的3.1%。调研情况如下： 一、主要成效 （一）村级经费保障能力较税改前有较大提高。税改前，该市行政村收入普遍只有23万元，而现在最低的也有4.5万元以上。据统计，2009年全市村级组织仅上级转移支付就有12 567万元，平
2、均每村5.4万元。调查的72个村级组织，平均为10.8万元。这说明，该市村级组织的经费保障水平较税改前有明显提高。有的县（市、区）本级还安排了配套资金以保障村级组织良性运转。如，万载县2009年以前县财政配套45万元给村级组织转移支付，2010年县财政配套资金增加到233.4万元，另外该县财政还安排了农村基层党建经费170万元。在对社区居委会的经费保障上，有的地方也给予了较大的资金和政策支持。如上高县敖阳街道学园社区，每年享受县里补助3万元、街道补助6万元，县里还无偿给予社区一块地用以建设便民服务大厅，使社区的办公场所无后顾之忧，还能对外经营一些文字打印业务等，不但方便前来办事的人民群众，还有
3、效地提高了自身运转活力。 （二）村组干部报酬管理趋于规范。一是报酬有标准。调研反映，各地村干部年平均收入标准一般在5 5008 500元之间不等，组干部年平均收入补助标准一般在4001 200元之间不等。此外，对离任村干部、老党员等也有一定的补助标准，具体不一。如，丰城市对任职超过10年和20年的离任村干部给予了每年1 200元的生活补助；完善在职村组干部误工补贴和绩效考核制度，保证村民小组长必要报酬，从2010年起按每人每年不低于1 000元标准安排经费，今后三年每人每年再增拨100元。宜丰县制定下发了宜丰县离任村干部（村民小组长）享受生活补助的实施办法（试行），对离任村干部（村民小组长）的
4、补助标准、资金来源和发放方式也作了详细的规定。二是考核有办法。调查反映，各县（市、区）普遍实行了村干部报酬管理激励机制，村干部报酬分成基本报酬和业绩考核奖励报酬两大块。但各县（市、区）与各乡镇考评办法，具体做法不一，因地制宜。三是发放有制度。为保障村干部工资按时、足额发放，不少地方出台了相关的管理制度。如，丰城市、樟树市、奉新县、万载县、铜鼓县基本报酬发放均要求纳入“一卡通”管理专户。丰城市还建立了村干部“权益基金”，实行专户管理，按季发放村干部基础工资和工龄工资，绩效工资年底按乡镇党委、乡镇政府综合考评发放，不足部分由乡镇政府兜底。四是范围有拓展。主要是对部分村干部实行了养老保险制度。全市十
5、个县（市、区）均实行了村支书和村主任2人养老保险，其中铜鼓县所有在职村干部均参加了养老保险，县、乡两级财政还有比例不等的补助。 （三）村级财务管理有所好转。一是“村账乡代理”全面推行。除袁州区、樟树市、奉新县仅部分乡镇未实行“村账乡代理”外，全市其他县（市、区）所有乡镇均推行了“村账乡代理”。本次调研查阅各村账目资料，在实行“村账乡代理”的地方，只需到乡镇经管站或财政所直接翻看账目，以前大量出现的村级“包包账”、“糊涂账”已相对较少见到，村级账务处理比以前更为规范。二是实行了公示制度。调查反映，各村都能主动接受广大村民的监督，将财务收支在公示栏上公示。 二、存在的问题 （一）多数村集体经济薄弱
6、，仅仅依赖上级转移支付和向部门“化缘”的一次性补助，收入渠道单一。尽管总体上，目前村级经费保障水平比税改初期有明显进步，但与其所承担工作的经费需求相比，收入仍然比较紧张，压力普遍较大。从收入来分析，主要是大多数村集体经济薄弱，仅仅依赖上级转移支付和向部门“化缘”的一次性补助，收入渠道单一。据调查，本次调查的村级组织2009年集体经济及其他收入村平均仅2.5万元，其中集体经济收入仅2万元，比“化缘”的一次性补助收入还少。调查中发现，多数村集体经济非常单薄，仅少量的村机动地、开荒地、林地、水面等出租收入，有的甚至是无集体财产、无集体资源、无集体企业、无集体收入的“四无”村和“空壳”村。这种情况下，
7、除了上级下达固定的转移支付外，村里很大程度上依赖不稳定的一次性补助收入，导致村级组织运转比较困难。比如靖安县所调研的6个村，只有在集镇上的行政村每年有1.2万元左右的集体收入，其余5个村的经费基本上都只能靠转移支付资金；上高县调查的6个行政村，2009年村平均一次性补助收入达5.4万元，占到其收入总额的42.7%。 （二）财力与事权不匹配，村级承担事务过多。一方面，转移支付补助与经济增长和工作需求脱节。农村税费改革后，省财政虽然以两税附加补助形式替代了税改前用于村级的提留款，同时对村级组织运转给予了补助，目前补助最低限度也在4.5万元以上，全市村级转移支付补助村平均达到5.4万元。但是，上级转
8、移支付补助是一个相对比较固定的数字，没有建立相应的增长机制。另一方面，村级承担的事务越来越多，村级开支压力不断加大。目前，村级承担了党建、民调、计划生育、低保、医保、养老保险、就业、创建文明村、综治维稳、粮食直补、征地拆迁、防火、防汛抗旱、人口普查、卫生、公益建设、征兵等大量社会事务性工作，有的还有硬性标准。村级为了完成任务，花钱费米，搞达标，迎检查，繁重的村级社会事务费用使有限的可支配村级财力显得捉襟见肘。 （三）村干部报酬相对偏低。一是标准偏低。同乡镇机关干部相比，工作任务重，压力大，而村干部的收入与乡镇机关工作人员收入相差较远，甚至每天的平均收入低于外出做临时工一天的收入。二是缺乏增长机
9、制。做得好不好大体都在一个工资水平上。三是保障机制尚不够完善。调查中发现，虽然各县（市、区）都出台了村干部养老保险财政补贴政策，但主要是针对村主任和村支书（铜鼓县在职村干部全部参保除外），其余村干部不享有此补贴政策。在享有补贴政策的村支书和村主任中，各地负担标准也不一，个人负担比例最低的县为3:3:3:1，个人负担比例最高的县为2:2:1:5。 三、对策建议 （一）进一步落实好、完善好村民自治制度，确保村级财力与事权对等。村民自治法明确规定村委会是自治组织，当前没有完全落实好村民自治制度是目前村级组织经费保障出现一系列问题的重要源头之一。因此，民政部门要认真清理村级事权，督促县、乡人民政府及各
10、有关部门在安排相关工作时：必须充分尊重村委会的自治权，严格按照其一级自治组织而非“下级政府”来对待；必须坚持“谁下派任务、谁出经费”，凡属村民委员会自治要求之外的事务都应有经费保障；必须制止随意给村委会派工作、下任务、定标准的行为。与此同时，水利等相关部门要结合村级相关工作实际，加大对村委会代收经费返还力度。总之，要促使村委会受托义务与权利对等、财力与事权对等、经费与工作对等，发挥村民委员会在农村集体经济管理中的重要作用。 （二）加大村级转移支付力度，建立与支出需求及各地经济发展水平相匹配的村级补助增长机制。转移支付补助相对固定，则是导致目前村级经费紧张的另一源头。为此建议：（1）2011年，
11、要确保达到省委、省政府要求的省和县财政对每个行政村达到的补助标准，即“平均由现在的5.2万元逐步达到6.6万元，最低由现在的4.5万元逐步达到6万元”，县（市、区）需负担部分必须确保到位。（2）为确实提高村级经费保障水平，根据调研情况，建议到2012年，全市每村转移支付固定补助再提高至平均每年8万元，同时，积极向上争取直属队、合并村、新老社区转移支付补助。（3）以后年度，各地要在每个行政村在职村干部基本报酬的基础上，按照上年度农村劳动力平均收入水平增长幅度递增并列入年度预算，建立科学合理的补助增长机制。 （三）鼓励和扶持村级集体经济发展，增强村级组织自我发展和自我保障能力。目前该市农村集体经济
12、薄弱，村级组织运转经费来源单一，单靠转移支付资金很难维持村级组织的正常运转，这一问题如不很好地加以解决，势必影响党在农村各项政策的贯彻落实，影响农村经济的发展和社会稳定。因此，要大力发展村级集体经济，增强村级组织的自身“造血功能”，推动农村经济健康发展，提高村级组织执政能力。建议：一是从新农村建设资金中安排适当比例资金，用于支持村级集体组织因地制宜发展村级集体经济；二是制定扶持政策，优化集体经济发展环境；三是鼓励有条件的村及城市社区利用店面、工商用房等集体固定资产，实现资产保值增值；四是盘活土地使用权、宅基地及土地承包经营权的增收。 （四）适当提高村组干部待遇，提高基层党组织的凝聚力和战斗力。
13、建议在“兼职双薪、绩效挂钩”的村干部工资支付原则基础上，进一步做好以下三点：（1）建立工资增长及激励机制，完善发放制约机制，激发村组干部的工作积极性。一是建立与农村经济发展水平及农民人均纯收入相适应的村组干部工资增长机制；二是从2011年起，在全市范围推行村干部基本工资“一卡通”按月发放制度；三是建立村组干部考核奖励基金，由县、乡财政列入每年预算；四是设立村集体经济发展奖，对当年完成集体经济指标的村班子，按完成总量的一定比例给予奖励。（2）逐步推进、完善村干部养老保险机制，解决其后顾之忧。逐步将养老保险推开至全部村干部，其中：村党支部书记和村委会主任养老保险由县、乡、个人分别负担，统一由县人事劳动和社会保障局负责办理；其他村组干部养老保险由县、乡、村、个人分别负担；已离任的村干部继续享受养老保险政策，特别困难的纳入民政优抚救助对象，优先享受各项民政扶持政策。（3）建立完善选拔、聘任、招录等政策，提高村组干部政治待遇。放宽村组干部考录公务员准入条件，提高乡镇干部从村组干部中的选拔比例，激发和调动农村基层干部干事创业的积极性，进一步夯实新农村建设的骨干队伍基础。（：宜春市财政局）
