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1、美国金融控股公司加重责任制度研究与启示姜立文2013-4-9 7:38:33来源：环球法律评论(京)2006年6期内容提要：美国金融控股公司加重责任制度的主要内容是，要求金融控股公司完全或部分地保证其所管理的子公司的清偿能力，向其不能清偿债务的子公司重新注入资金，或向政府机构赔偿因子公司经营失败而给公众债权人造成的损失，或赔偿公共保险基金。美国的相关理论学说不能对该制度做出全面的解释。该制度产生的深层次原因是为了抑制金融控股公司中特有的道德风险问题。我国金融控股公司立法应当借鉴加重责任制度。关 键 词：金融控股公司 加重责任制度 道德风险 金融监管作者简介：姜立文，上海师范大学政法学院。金融控
2、股公司已经成为美国金融业的主要组织制度，通过其控制下的从事存款贷款、保险、证券和其他金融业务的子公司实行多样化的金融混业经营战略。美国金融监管制度中逐步改变了对金融机构具有控制性利益的金融控股公司的法律待遇，对其施加了一些新的法律责任，突破了传统公司法中的有限责任制度。这就是逐渐发展的金融控股公司的加重责任制度。加重责任制度的发展表明了金融监管制度的急剧转变和对传统的公司有限责任制度的制度突破。由于美国金融控股公司在加重责任方面具有丰富的实践经验和理论基础，研究其发展过程、具体内容、理论基础和实践结果具有重要的价值。一 加重责任的主要内容及发展美国金融控股公司加重责任制度的主要内容是，要求金融
3、控股公司完全或部分地保证其所管理的子公司的清偿能力，向其不能清偿债务的子公司重新注入资金，或向政府机构赔偿因子公司经营失败而给公众债权人（例如存款人）造成的损失，或赔偿公共保险基金（例如联邦存款保险公司）。其目的是为了实现一系列的金融监管政策。加重责任采取了资本维持承诺、力量之源原则、交叉担保条款、及时改正措施等方式。这些监管制度创新最初是针对银行和储蓄机构而施加的法律责任，现在逐步扩展到保险控股公司等其他金融性的控股公司。（一）资本维持承诺联邦储蓄管理机构最先在金融控股公司中推行控股公司的加重责任制度。资本维持承诺制度产生的背景是20世纪70年代和80年代的存款机构金融危机。金融危机促使监管
4、机构实行新的监管措施，避免清算陷入财务危机的存款机构，其目的是保护联邦保险资金免于损失。从20世纪70年代中期开始，在批准储贷控股公司收购新的储蓄机构时，联邦储蓄管理机构实行了一种新措施，要求控股公司收购者明确保证其意图兼并的储蓄机构的清偿能力。否则，联邦储蓄管理机构将拒绝其收购申请。这些协议在业内曾被称为“净值维持协议”，后来被称为“资本维持承诺”。1984年，监管机构首次发表政策声明，解释实行资本维持承诺的原因，支持资本维持承诺的理论焦点是母公司存在的利弊。该理论认为母公司的弊端是，资本水平降低的母公司对其银行子公司不利，将剥夺子公司的资本，造成子公司的破产，导致联邦存款保险资金的损失。母
5、公司的利益有两方面。第一，母公司控制参加联邦保险的子公司的业务活动。第二，当即将倒闭的子公司获得存款保险资金的支持时，已经存在财务困难的母公司可能将从中受益。以上述理论为基础，联邦监管者认为，当参加联邦存款保险的子公司获得联邦存款保险资金的支持时，母公司将获得间接利益。因此，本来为提高储蓄机构资本水平和增加存款者信心的保险资金投入，却保护了母公司免于财务困难。通过在使用保险资金之前要求母公司投入资金，可以促使母公司对参加联邦保险的子公司谨慎管理。最初，资本维持承诺对收购获得联邦保险的储蓄机构的公司并购的条件是严格的，储蓄管理机构要求控股公司申请者对储蓄子公司做出开放式的财务承诺，公司收购者必须
6、同意维持监管所规定的储蓄子公司的最低资本水平，对注资额和期限未做任何限制。联邦监管机构通常按照标准条件目录有条件地批准控股公司的收购协议而得到这些承诺。随着形势的发展，资本维持承诺的条件逐步宽松。1988年，联邦监管机构发表政策声明，废止以前有关开放式的资本承诺的政策，对已经参加联邦保险的储蓄机构的公司收购实行较为宽松的责任。在90年代初，储蓄监管机构已大部分放弃了对收购加入联邦保险的储蓄机构的收购公司的一些资本承诺要求。至1993年，资本维持承诺不再是联邦储蓄监管规则的重要组成部分。关于资本维持承诺政策的效力，联邦监管者一开始就辩称其是政府监管权力的善意扩大，一些司法判例也支持这种权力扩大的
7、观点。例如Kaneb Servs. Inc. v. Federal Savings & Loan Ins. Corp案判决认为，对储蓄机构控股公司施加的限制红利分配的条件具有法律上的执行力，因为议会授予监管机构广泛的监管权力，这些权力包括限制红利分配的自由裁量权。80年代中期以后，倒闭的储蓄机构日益增多，政府对资本维持承诺的执行日益普遍，越来越成为承诺者的财务负担，它们开始质疑和抵制该承诺的执行。由此产生了许多阐述资本维持承诺的效力的行政和司法观点。例如，重要的Akin v. Office of Thrift Supervision案和Wachtel v. Office of Thrift S
8、upervision案都说明了资本维持承诺效力的不确定性。通过上述案例可以得出如下结论：资本维持承诺制度与储蓄机构控股公司实行的其他传统监管责任相比并不具有相同的法律基础。（二）力量之源原则在银行业，控股公司的加重责任直到20世纪80年代后半期才产生。这就是联邦储备委员会（以下简称美联储）创立的力量之源原则。1987年，美联储发布了一项政策声明，第一次对“力量之源原则”做了清晰的表述，声称银行控股公司负有持续的责任维持控股公司的财务资源，并且在银行子公司财务困难时提供这些财务资源。按照该原则，在银行子公司需要时不提供财务支持，将遭到美联储的行政执行、受到停止命令、民事赔偿以及其他监管处罚。通过
9、简单的政策声明，美联储试图对所有的银行控股公司施加一种责任，这种责任实质上与联邦储蓄监管机构对储蓄机构控股公司施加的责任相同。力量之源原则具有重大的实践意义，它有效地成为银行控股公司的新的安全性和稳健性标准。力量之源原则有两个组成部分，一个是银行控股公司应该有充分的管理和财务资源，在其附属机构陷入困境时给予协助。另一个是，银行控股公司应该切实利用这些资源来协助任何陷入困境中的附属银行机构。美联储在Y项原则中规定，银行控股公司被要求在其银行子公司有财务困难时必须予以协助。该项法律禁止银行控股公司采用不安全不稳健的经营行为，而且当银行子公司陷于财务危机时，控股公司有义务利用其可能利用的资产，为银行
10、子公司适当地注入资本。金融控股公司不履行其义务时，则构成违反Y项原则，将会受到行政处分。按照该原则，银行控股公司对银行子公司承担责任的方式与储蓄机构控股公司对其储蓄子公司承担的资本维持承诺责任非常相似。但力量之源原则的法律效力存在争论。关于力量之源原则的最突出案例是MCorp Financial,Inc.v.Board of Governors(MCorp)。(11)该案原告与美联储虽然对力量之源原则的效力存在激烈争论，但最终以和解而结案。此后，美联储继续坚持力量之源原则的合法性，但是业内专家和学者对美联储的观点仍存有相当的怀疑。(12)美国于1999年通过的金融服务现代化法(Gramm-Le
11、ach-Biley Act)肯定了力量之源原则，但做出了限制。该法第730条规定，在银行或储蓄机构资本金不足时，根据有关补充资本金的规定并按照正当程序向该机构转让资产者，不能就该资产转移事项对联邦银行监管机构提起诉讼（包括监管机构担任倒闭机构保管人和接管人时）。该条的标题是“澄清力量之源原则”，表明了该法肯定了力量之源原则的法律效力。但该法第112条对美联储命令控股公司向财务状况不佳的银行子公司提供救助资金的权力做出了限制。美联储在该法的实施条例中规定，不能作为其银行、储蓄子公司的力量之源的金融控股公司将在开展新的收购活动和扩展新业务方面受到限制。（三）联邦存款保险公司的新银行关闭政策作为银行
12、监管机构之一的联邦存款保险公司在处置倒闭银行的过程中也采取了加重控股公司责任的做法。20世纪80年代末，美国得克萨斯州银行的大量倒闭给联邦存款保险公司（以下简称保险公司）造成大量损失。按照传统的银行关闭措施，保险公司只有权关闭那些自己损失惨重而倒闭的银行子公司，而无权关闭同一控股公司旗下的其他仍有清偿能力的银行。这种权力限制使保险公司无法追究整个控股公司，从而使银行控股公司和其他经营正常的银行“逃避”了对作为统一整体的一部分而经营的倒闭银行的责任。为解决该困难，保险公司实行了新的银行关闭政策。新政策集中在得克萨斯州的银行控股公司内经营正常的子公司对倒闭的子公司的贷款问题上。此前，保险公司对这种
13、银行间的贷款通常实行与倒闭银行的其他的无担保债权人相同的待遇。根据改变后的政策，本控股公司附属银行的贷款在破产清偿中的待遇低于其他无担保债权，这样，当其他兄弟银行破产时，附属银行就被迫承担银行间贷款的损失。这种新政策有效地把政府关闭银行的部分成本转嫁给其他附属银行，从而间接转嫁给他们的控股公司，这样对他们是不利的。(13)由此可以看出，保险公司对附属银行间贷款实行的政策，与联邦储备委员会的力量之源原则和联邦储蓄监管机构的资本维持承诺制度的效果很相似。确切地说，该政策通过减少控股公司的法律权利，有效地加重了控股公司对其子公司的责任。保险公司的政策在附属银行之间强制形成一定限度的“横向联合”。这与
14、力量之源原则和资本维持承诺政策下的母公司和附属子公司的“纵向联合”具有许多相同的特征。(14)与以前的加重控股公司责任的其他监管措施相同，保险公司新的银行关闭政策引起了金融业内的争论，产生了许多案件和相互冲突的判决。主要的法律问题是，与其他的无担保债权的责任相比，该政策是否对银行间的附属银行的债权造成非法歧视，对此，仁者见仁，智者见智。(15)美国国会1989年公布施行的金融机构改革、复兴与实施法(FIRREA)为联邦储蓄保险公司实行的新的银行关闭政策，即降低控股公司的附属银行间贷款的偿付比例，做出了明确的法律授权。（四）交叉担保条款为改革、重新注入资本和巩固联邦存款保险体系，在联邦储蓄监管机
15、构、联邦储备委员会和联邦存款保险公司分别采取行政措施对金融控股公司施加加重责任的实验后，议会从1989年开始采取立法措施，制定了关于储蓄性金融机构控股公司的加重责任的法律，从而为监管机构推行的金融控股公司的加重责任提供了法律基础。议会意图实行一些同一控股公司控制下的储蓄性金融机构的“横向联合”措施。1989年，美国国会公布了金融机构改革、复兴与实施法。该法案的主要目的在于彻底整顿美国储贷协会(Saving & Loan Association,S&L)，除规定由美国联邦存款保险公司暂时负责自1989年1月1日至1992年8月9日间过渡时期储贷协会的承保业务外，还扩大了美国联邦存款保险公司处理问题银行及储贷协会的权限，诸如：放宽紧急跨州收购的限制、赋予美国联邦存款保险公司对失败银行的姊妹银行请求补偿因处理失败银行所产生损失的权利等。首先，该法案针对联邦储蓄保险公司实行的新的银行关闭政策，即降低控股公司的附属银行间贷款的偿付比例，做出了明确的法律授权。(16)其次，该法案更为重要的法律规定是“交叉担保”条款。该法案赋予联邦存款保险公司要求控股公司控制下的“兄弟”存款机构承担其他倒闭存款机构所造成的部分保险金损失的权力。交叉担保条款授权联邦存款保险公司直接处理受控股公司控制的银行和储蓄性机构提出赔偿请求，只要联邦存款保险公司因该控股公司下参加存款保
