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1、美国“华尔街改革与消费者保护法案”简评黄少军历经6个月的研讨、激辩与游说，2009年12月11日美国总统奥巴马提交给国会审议的金融监管法案（The Wall Street Reform and Consumer Protection Act）在众议院以232比202的票数通过。这是继1933年制订的格拉斯斯蒂格尔法案和1999年颁布的金融服务现代化法案之后，美国有关金融监管体系的又一部重要法律文件。从立法意图看，这部法律虽然收紧了之前过度放松的监管模式，但金融监管由机构监管向功能监管的趋向却得到进一步强化。一、众议院新法案主要改革内容新法案共有1279页。众议院在新闻稿中指出，法案的立法目的是
2、加强监管，结束以纳税人资金拯救企业的行为，保护投资者免遭不谨慎的大银行和信用卡公司的损害。具体目标包括：（1）加强消费者保护；（2）创设金融稳定委员会；（3）结束“太大不能倒”状况，防止纳税人拯救金融机构；（4）限制管理薪酬；（5）保护投资者；（6）监管衍生品；（7）禁止掠食性抵押信贷；（8）对冲基金实行注册制。新法案内容庞杂，概括起来可以归纳为：设立三个监管机构，填补六项监管空隙。新成立的监管机构分别是：金融服务监管委员会、消费者金融保护局和全国保险监督局。填补的监管空白是：对冲基金的监管；银行控股公司的监管；场外衍生品的监管；信用评级机构的监管；公众公司治理民主化与薪酬管理；加强投资者保护
3、。鉴于金融危机、麦道夫案和斯坦福案教训，在新法案中，证监会权力得到加强。表1 美国金融改革前后监管机构变化一览表银行证券保险消费金融改革后金融服务监管委员会联邦储备局联邦存款保险公司财政部货币监理署（并入储蓄监理局）全国信用社管理署各州银行监管部门证监会（新增信用评级机构监管局）金融行业监管局各州证券监管部门财政部全国保险监管局；各州保险监管机构消费者金融保护局改革前联邦储备局联邦存款保险公司全国信用社管理署财政部货币监理署财政部储蓄监理局各州银行监管部门证监会金融行业监管局各州证券监管部门各州保险监管机构-（一）金融监管机构重新规划，权力洗牌1、成立金融服务监管委员会。金融服务监管委员会由投
4、票成员和非投票成员组成，投票成员包括财政部长、联储局主席、货币监理署署长、储蓄机构监理局局长(并入货币监理署后取消)、证监会主席、期货交易委员会主席、联邦存款保险公司总裁、联邦住房金融局局长、全国信用社管理署署长等，主要职责是识别和防止影响金融体系稳定的因素、协调各监管机构、分享信息、处置重大事件和重要制度变化（如会计制度）。该机构是非常设机构，工作人员由各监管部门指定，临时召集，财政部必须指定永久性工作人员；经费则由投票权决定的比例由各监管部门支出。委员会向国会负责，每半年须向国会提交一次报告。具体职责包括识别实质性系统风险，鉴别、监督、解决由大型复杂金融机构、金融产品、金融交易可能引发的系
5、统性风险。为弥补金融危机中暴露出来的监管漏洞，保障金融体系稳定，在法案中专门授权金融服务监管委员会为各金融机构及其金融活动制订审慎标准，由相关监管机构具体监督和执行。如，委员会有权确定美国大型金融公司的银行或非银行地位，进而执行相应的监管规则，避免金融公司选择监管标准。同样，在美国拥有相当规模资产的外国金融公司，也将由金融服务监管委员会规定监管标准。法案授权委员会根据企业财务健康情况加强监管力度，包括强制企业重组、限制高管薪酬、出售业务甚至拆分；委员会有权对大型金融机构设立专门的资本充足率、杠杆率、流动性、风险管理和其他要求，防止他们向“大到不能倒”方向发展；对存在这种可能的机构，有权对其拆分
6、、解散；为防止纳税人承担最终风险，法案确定向具系统重要性的金融机构征收费用，建立1500亿美元“破产清算基金”，用于处理“问题企业”。 2、成立消费者金融保护局。 消费者金融保护局对房屋、汽车按揭贷款，信用卡、支票和储蓄账户等一切消费金融产品进行监管；对利率、费率、合同条款等设立标准规范，要求商业银行在按揭贷款合同中，采用“简单明了”的协议条款，并充分显示利息水平、还款期限、违约责任和后果等信息；由各家银行缴费成立一项消费者保护基金，用来补偿消费者因银行业务违规造成的损失；对违章银行实施惩罚。目前消费者金融保护职能分布于财政部货币监理署、储蓄监理局、联邦存款保险公司、联邦储备局、全国信用社管理
7、署和联邦贸易委员会，新法案将其整合于消费者金融保护局。3、成立保险监管局。保险监管局设在财政部，其负责人由财政部长任命。保险监管局的职责是跟踪行业情况，识别系统风险因素，向金融服务监管委员会汇报需要加以监管的保险组织及其相关机构；协调国际保险业务监管事宜；与州监管机构协调涉及全国或国际监管事宜。（二）弥补主要监管漏洞1、对冲基金、私募股权及其他私募资金管理公司的监管。 金融危机中，对冲基金使用各种方法规避监管，其中对冲基金注册管理不足受到了较大批评。新法案明确规定对冲基金的金融顾问必须在美国证监会注册，管理资产在1.5亿美元以上的私人股权或私募基金投资顾问也必须在证监会注册，并保存投资顾问纪录
8、，以备证监会、联储局和金融服务监管局查档，并确认其对金融系统的影响。新法案要求所持有的客户资金必须在独立方存管，以避免侵占和滥用客户资金的行为。为加强联邦政府的监管能力，法案规定了新的基金规模界限：管理资金规模在1000万美元以上者由联邦政府监管（原来的界限为2500万美元），具体注册和执行由证监会完成。2、金融控股公司监管。 金融控股公司信息披露不充分、资本充足率监管不足，也在危机中让美国监管者备受批评。 鉴于此，新法案规定，由金融服务监管委员会授权联邦储备局制定相关标准，对系统性机构实施严格监管，重点包括资本杠杆、风险资本、流动性、集中度和短期借贷等指标，其中特别规定借贷与资本金的比例不得
9、超过15：1。法案还首次将金融控股公司的表外业务，如担保、回购、期货交易、调期保值合同等均列入监管范畴，实施审慎监管原则。外资金融公司也适用该法案。3、场外衍生品市场。 场外衍生品市场是金融危机的起源，新法案陈述了国会对衍生品市场引发危机的共识：衍生品交易的风险转移不断积聚系统风险，交易透明度低，缺乏监管等，是造成金融危机的主要原因。 新法案明确规定了衍生品市场必须通过中央对手方完成，并集中清算，交易信息即时汇总到监管机构。 对于各方关注的掉期合约，新法案明确规定由证监会和商品期货委员会共同监管，统一规则，其中证监会负责监管基于股权和信用违约的掉期合约交易，其他则由期货委员会监管。如双方不能协
10、调统一，金融稳定监管局将制定相应规则并负责执行。法案规定，所有在经纪商之间或主要市场参与者之间交易的标准化的掉期交易必须在交易所或电子平台进行交易和清算，如果不是，则无需集中清算。法案还制订了一个机制以确定掉期合约是否标准化。掉期合约的经纪商或主要参与者必须在相关监管机构注册。4、信用评级机构的监管。 一般认为，信用评级机构的有失公正对危机起到了推波助澜的作用。因此，新法案规定证监会设立信用评级机构监管局，对其内部控制、独立性、透明度及惩罚规定作了详细规定。如评级机构内部运作与流程、模型与方法、评级表现和评级的有效期限等信息都应便于查询；评级机构董事会至少三分之一是独立人士，用以监督利益冲突和
11、提高内部控制；证监会有权对信用评级机构工作人员进行处罚。5、公司治理民主化与薪酬管理。 2002年安然事件爆发后，美国参众两院于4月和6月分别通过了两个加强公众公司公司治理的法案，合称2002年萨班斯-奥克斯莱法案。该法案的初衷在于改善上市公司的治理，并由此解决人们在丑闻发生之后对美国资本市场的信任危机。然而，法案很偏激，其中的404条款也因其严厉性和高昂的执行成本饱受争议，实际效果也差强人意。新法案主要在公司治理民主化与薪酬管理方面提出了新的监管要求。为监管公司内部治理，避免恶性事件和系统风险，新法案规定所有发行人必须达到公司治理标准，否则不予上市。一是加强公司治理的民主化。法案规定，在公司
12、董事的选举过程中，如无竞争对手，候选人必须获得超过半数的支持；如有竞争，则为差额选举，得多数票者当选；如公众公司拟进行董事选举，必须经过股东大会事先同意。二是在高管薪酬问题上为股东提供更多的话语权。股东有权投票决定管理层的薪水和退职补偿的金额；如公司财务报表不实在，股东有权追索已经付出的薪酬；法案允许监管机构强行中止金融机构不恰当、不谨慎的薪酬方案，并要求金融机构披露薪酬结构中所有的激励要素。 6、证监会权限与投资者保护。证监会投资者保护的责任被强化。国会同意证监会经费在未来5年将翻番，从目前11亿美元增长到2015年的22亿美元。（1）职权扩大。证监会的权利在以下几方面得到扩大：市政债券市场
13、：证监会可以监管市政金融顾问和建立行业规范；非流动性投资：证监会可以对互惠基金的非流动性投资设定限额；卖空限制：证监会监管股票买空与卖空的职权明确；扩展反欺诈条例：证监会被授权扩大反欺诈条例监管范围，包括柜台市场、非股权类证券和基于证券的选择权等的卖空；信息获取：证监会被授予更多的权利从外国监管机构获取信息。（2）全面检讨证券监管问题。法案要求敦请有经验的咨询机构对证券监管现状进行综合、全面的研究，提出更好地保护投资者的改革方案。（3）提高投资者保护能力。一是投资者保护公司（SIPC）的能力将提高：SIPC对投资者损失的补偿范围扩大到期货保证金账户；提高成员机构缴纳的补偿金水平；扩大SIPC的
14、借款机构范围。二是制订代理股东提名董事会成员的程序指引，以加强公司治理的民主化；三是提高被欺诈的投资者补偿规模；四是对市值在7500万美元以下的小公司豁免外部审计要求。二、各方评论与反应总体来看，众议院通过的法案是各方利益平衡的结果。国会通过的法案保留了原始草案的两大核心要素：一是赋予政府更大权力监控金融体系系统性风险，成立跨部门的金融服务监管委员会；二是成立消费者金融保护局。政府扩权是争议较大的议题，体现了自由市场与政府监管之间矛盾的变化。早在2009年6月监管草案一经出台，有关美联储扩权的提议就立刻遭遇批判，11月10日，参议院银行委员会主席多德公布的金融监管改革提案中呼吁剥夺美联储和联邦
15、存款保险公司监管银行的权力，成立一家全新的政府机构来负责维持金融稳定性、监管银行及保护金融消费者。基于这种背景，众议院法案保留了政府扩权这一奥巴马政府改革初衷的同时，通过成立新的机构来达到目标，而不是为联储局扩权。消费者金融保护局（CFPA）的成立反对声音最多。有国会议员认为，美国现有的金融监管机构林立，再增添一个联邦机构并不能从根本上解决问题，只会使官僚机构规模进一步扩大，增加纳税人负担。美国全国商会总裁在内部会议上称，“多头监管”势必造成混乱和浪费，而对消费信贷设置过多障碍，最终会减少消费者的选择，损害他们的利益。在奥巴马演讲后的几分钟内，该组织就向媒体散发了题为“商会对改革议案失望”的声
16、明。最终，众议院的法案去除了原始草案中允许各州消费者保护法超越联邦标准的规定，同时将零售商、律师、汽车经销商和房地产经纪公司划到CFPA的监管之外。关于“大得不能倒”的问题，草案与最终法案存在较大差异。最初奥巴马政府只是主张加强对大型金融机构的风险监管与控制，不主张限制其规模；而众议院通过的法案却明确规定，在政府判定某家大型金融机构可能会带来系统性风险时，即使该机构运营健康，政府仍然有权对其实施分拆；同时，政府有权禁止被认定可能带来系统性风险的并购行为，如金融机构要收购资产规模超过250亿美元的非金融机构，必须得到美联储的认可。众议院法案还规定，成立一个基金，由政府认定的具有系统重要性的金融机构出资，以供这些金融机构出
