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1、摘要：20世纪80年代初, 西方一些国家开始了包括管理创新在内的政府创新运动。进入90年代后, 以互联网为代表的信息科技的发展对政府创新起到了催化作用。与此同时,基于互联网的电子政务与政府管理创新呈现了强大的互动态势。 一、政府职能膨胀引起的财政危机是西方国家开始对政府管理进行创新的直接动因。 西方国家政府职能的大规模扩张始于20世纪30年代中期。自罗斯福新政开始, 美国一反过去“自由放任”的经济政策, 赋予政府广泛的社会经济的管理职能。欧洲40年代后期出现所谓福利国家, 政府代替民间力量成为社会福利的主要供给者。伴随着政府职能的大规模扩张, 政府规模也急剧膨胀, 政府开支特别是社会福利开支占
2、国民收入的比重急剧上升, 政府财政负担也越来越重, 并在经济衰退的70年代形成了严重的财政危机。巨额财政赤字和超负荷的社会经济管理职能使人们对政府的功能和运行方式的合理性和有效性产生了怀疑。在这种情况下, 政府不再是解决问题的途径, 而成了问题本身。 二、互联网时代的来临使人类社会发生了历史性的变化, 民族国家传统的政府管理不得不创新以适应新的社会需求。 在刚刚过去的20世纪, 以互联网为代表的信息科技得到了前所未有的发展。今天已没有人怀疑, 互联网是20世纪最伟大的发明之一。互联网具有的开放、平等、全球共享、交互、信息量巨大和传播快等特点, 使它作为一种革命性的力量改变着人类的生产方式和生活
3、方式, 极大地提高了社会生产力, 加快了全球化进程, 引起社会结构的深刻变化。在这种情况下, 整个世界都面临着与信息技术进步相适应的社会转型, 传统的政府管理当然也不例外。互联网的冲击使政府行政的社会环境发生了变化, 政府管理面临着历史上从未有过的来自多方位的压力, 创新已成为唯一的出路。 1 、互联网使信息在全社会的共享程度空前提高, 传统的政府管理面临全新挑战, 金字塔式的纵向政府管理结构受到冲击。 自古以来, 信息资源的占有只是少数人的权力。但今天的互联网使地球上的人们不分等级地获得了最广泛意义上的信息知情权, 这是人类文明的重大进步。互联网对政治、经济和社会生活的渗透加快了知识、思想和
4、文化的传播速度, 并极大地提高了信息在全社会的共享程度, 普通公民借助互联网可以彻底摆脱信息的闭塞。当地球上大多数人都可以轻易而平等地获取信息和交流信息时, 这个世界显然已与过去大不相同了。从政府的角度看, 如果今天的普通公民获取社会信息的程度和速度可以与政府管理者们一样, 那么传统的政府管理方式显然已经力不从心了;如果广大公众都已上网, 政治家们就不可能超脱于网络之外了。 在传统的工业社会中, 政府决策往往采用垂直的方式进行, 决策信息从上往下流动。决策最高层很难了解最底层的基本情况, 而政府管理的中间层则缺少横向沟通。诸如政出多门等弊端由此而生。互联网降低了中间管理层次的中转作用, 公众可
5、以通过网络对政府高层的决策直接发表意见, 政府高层可以直接获得这些反馈; 政府部门之间经由网络加强了联系, 其决策意向也可以上网让公众进行讨论和选择。我们可以看到, 在基于互联网的横向传播信息的冲击下, 传统的高度集中的金字塔式纵向政府管理结构转向新的扁平化的结构, 政府的权力也趋于分散化。 2 、全球化的经济要求每一个政府都必须作出有效而灵活的反应。 在全球经济一体化的大环境下, 民族国家的政府在管理方式等方面进行旨在提高效能的改革是必需的。世界银行曾指出, 对不能适应这种变化从而跟上时代步伐的政府进行改革已经成为世界性课题。 3 、程序繁琐、效率低下的传统政府管理方式无法适应互联网时代的需
6、要。 传统的政府管理方式是工业化时代的产物, 是与比较稳定的社会结构相适应的管理方式。政府公务员像镙钉一样被固定在某个岗位上, 政府部门整体的运作缺乏弹性,对理性和规范的追求甚至超越了政府工作目标本身。零散而孤立的管理职能、基于人力的文书和档案处理以及复杂的事件呈报和处理程序, 使得系统不断增大而效率却不断降低。这样的政府显然难以应付互联网时代的复杂局面,公众对政府的失望情绪逐渐增大。在这种特殊的背景下,政府如果想继续发挥作用和影响就不得不跟上潮流, 不能固守传统的领地。 三、我国政府管理创新面临历史机遇。 总体上看, 我国面临着与西方各国政府管理创新大体相同或相似的社会历史条件。首先, 当英
7、美等西方国家开始市场化取向的行政改革时, 我国进行了市场化取向的经济体制改革和进展相对缓慢的行政体制改革, 初步确定了社会主义市场经济的框架, 发展市场经济的总体要求和方向是一致的; 第二, 经过20多年的改革和对外开放, 我国已不可逆转地融入全球化进程之中, 并通过加入世界贸易体系开始自觉地参与全球化的国际分工和市场竞争; 第三, 尽管程度不同, 我国同样面临互联网时代经济和社会结构、社会意识和公民需求等各个方面的深刻变化以及由此而给政府管理带来的严峻挑战。 正是由于这些大致相同或相似的社会历史条件, 决定着我国行政体制改革与当代西方行政改革必然存在着相同和相似的一面, 即不仅改革的基本取向
8、大致相同, 改革的总方向和总目标也是基本一致的, 即建立一种适应市场经济发展要求、符合全球化竞争和信息化社会需要的政府管理模式。也正是在这个意义上, 当代西方的行政改革浪潮对我国的政府管理创新具有先导的意义。 当然, 与西方各国相比, 我国的行政体制改革也面临着一些不同的前提条件。首先, 我国的社会制度和政治体制不同, 这是最重要的前提条件; 其次, 我国仍处在由计划经济体制向市场经济体制转型的过程之中, 市场经济的发展程度不高, 与西方高度成熟的市场经济有本质区别;第三, 我国有自己独特而深厚的行政文化传统, 行政文化的现代化本身就是一个十分艰巨复杂的过程; 第四, 我国信息化的总体水平不高
9、而且发展很不平衡。 上述因素决定了我国的政府管理创新不可能完全采用西方国家的模式, 而要探索既符合中国国情又适应世界发展潮流的政府管理模式。应该特别指出的是, 我国信息化程度较高的城市极有必要先行一步, 通过发展电子政务催化政府管理创新, 同时为全国各级政府做出示范。我们知道, 在互联网普及率还很低的情况下实施电子政务或电子商务显然不现实。但北京、上海等信息化程度相对较高的城市则宜未雨绸缪, 把电子政务建设和应用与政府管理创新有机地结合起来, 这将从战略发展上抢占先机, 为该地区全面提升竞争力打下坚实基础。四、电子政务是当前政府管理创新的最有效途径。 在传统政府管理面临困境之时, 人们发现电子
10、政务是政府管理改革和创新最重要的促进器。互联网的普及一方面使政府面临更大的压力, 另一方面也为政府管理创新提供了更多的可能性。电子政务是政府再造的理性选择和信息技术进步相结合的必然产物。 所谓电子政务是指利用信息网络技术和其它相关技术构造的政府结构和运行方式。通俗地说, 电子政务就是通过互联网建立政府网站组成虚拟政府, 其重要内涵就是通过信息网络技术的应用和整合信息资源打破政府部门之间和政府与社会之间的界限, 使得公众可以方便快捷地通过政府网站获取政府的信息和服务。电子政务的建构与技术有关, 但其核心不是技术, 而是借助技术来实现政府的再造。正是在这个意义上, 电子政务可以成为技术创新与政府管
11、理创新相结合的典范, 为政府管理方式带来深刻的变革。 1 、与传统政府相比, 电子政务可以优化政府工作流程, 使政府机构设置更为精简合理, 从而解决职能交叉、审批过多等问题。 2 、与传统政府相比, 电子政务可以使政府运作公开透明。这可以在很大程度上遏制黑箱操作、人治大于法治等现象。公众增加了参政议政的机会, 对政府的监督也更有效。 3 、与传统政府相比, 电子政务可使政府信息资源利用更充分、更合理。电子政务使得政府各类信息资源数据库互联共享成为可能, 也使得这些资源得到统筹管理和综合利用, 从而避免资源闲置、浪费和重复建设。通过电子政务共享的信息资源更易存储、检索和传播, 共享的范围和数量也
12、更大, 可以更有效地支持政府的决策。 4 、与传统政府相比, 电子政务可以有效地提升政府监管能力。电子政务通过网络能够实现快速和大规模的远程数据采集和分析, 从而可以实现跨地域信息的集中管理和及时响应, 大大增强监管者的核对、监管能力。 5 、与传统政府相比, 电子政务将使政府服务功能增强。电子政务将推动传统的政府由管理型向服务型转变,政府职能由管理控制转向宏观指导。 6 、与传统政府相比, 电子政务将使政府办事效率更高, 管理成本更低。网上办公提高了办事效率, 节约了政府办公费用的开支。政府通过网络可以直接与公众沟通,及时收集公众的意见, 提高了政府的反馈速度, 降低了政府的管理成本。 五、
13、它山之石可攻玉- 从国外经验看如何有效地推动电子政务。 在全球信息化的趋势之下, 电子政务的发展程度直接影响政府的竞争力, 成为衡量各国发展水平的一个指标。为此, 许多国家都在力促电子政务, 积极抢占互联网的制高点。虽然他们采取的措施各异, 但目标都是运用信息技术特别是互联网技术重塑一个更有效率、服务水平更高、服务体系更完善、公众更满意的政府。 据ACCENTURE 公司对22个国家的调查显示, 在网络服务和电子政务成熟度方面, 加拿大自2001年以来已连续三年名列第一。紧随其后的是新加坡、美国、丹麦、澳大利亚等国。调查的指标包括电子政务服务水平、政府的客户关系管理、在线提供服务的广度和复杂度
14、等等。这些国家实施电子政务的经验颇有可借鉴之处, 特别是在以下十个方面: 1 、在国家层面上有切实可行的发展战略。 1994年, 加拿大政府发布了运用信息科技改造政府服务之蓝图, 这是全球第一份由政府发布的准备从技术角度全面改造自身的纲领性文件。加拿大政府设想: “到2004年, 我们的目标是让全世界都知道加拿大政府和它的公民联系是最紧密的, 加拿大人民无论何时何地都可以了解到有关政府的信息并能接通政府提供的服务。”电子政务已成为该国政府总体战略的一部分。美国电子政务的规划是单独制定的, 如2003年电子政务战略。特别值得一提的是, 美国、英国和澳大利亚等国非常重视将电子政务战略规划与预算安排
15、和监管结合起来, 以确保规划的实施。 2 、政府高层领导重视, 有统一的领导与协调推进体制。 在加拿大, 实施电子政务是以政府最高领导人的公开宣布为根据, 同时建立一个中央权力机构专门负责电子政务方面的工作, 这个机构可绕过个别部委或部门而直接向上汇报工作。美国电子政务建设由总统管理委员会统一指导, 管理与预算办公室负责电子政务的执行和协调推进,该办公室主任是总统内阁成员。美加等国的政府部门和地方政府都设置了首席信息官负责电子政务建设, 并组成首席信息官委员会, 定期召开联席会议, 协调开展电子政务的有关事项。 3 、采取有力措施解决政府信息公开和跨部门信息资源共享问题。 一般认为, 政府是最
16、大的信息创制者、采集者、使用者和发布者。国外成功实施电子政务的国家无不重视政府信息的公开, 在法律中明确规定获取政府信息是公众的一项权利。如美国的信息自由法, 欧盟的公众获取欧盟议会、理事会和委员会文件的法令, 英国的政府信息公开条例, 加拿大的信息公开法以及澳大利亚的信息自由法等。 在传统的政府体制下, 政府信息资源的开放共享与部门所有之间矛盾十分突出。信息资源共享背后隐藏的是利益驱动。在信息资源的整合过程中, 不可避免地会触动现有的权力结构和既定的利益格局。现实的社会需求是通过电子政务冲破部门条块分割的结构并打破这种利益格局。 有鉴于此, 一些国家采取了有力措施促进政府信息资源的跨部门共享, 以提高政府工作效率, 避免重复建设和减轻公众负担。英国政府在政府信息资源统筹方面, 采取措施对政府职能进行重组, 加大跨部门的合作, 并将相关业务按公众的需求组合起来, 推出了跨部门信息共享系统。欧盟则实施了公共
