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1、公众诉求下城市环境治理路径分析【摘 要】 本文在对当前城市面临的环境污染问题及所引发的公众环境诉求问题分析的基础上对地方政府环境治理困境、公众诉求的激励和监督作用进行剖析，最后从激励地方政府环境治理、疏通公众诉求渠道、建立问责和监督机制等三个方面提出公众诉求下城市环境治理路径。 /1/view-13024638.htm【关键词】 环境污染；政府失灵；公众诉求；治理路径我?自改革开放以来经历了高速的经济增长以及城镇化快速发展，既使得人民生活水平得到显著提高，同时也对生态健康与环境安全产生了长远的影响。环境污染问题被认为是连续几年中我国公众最关注的社会热点问题之一，仅次于“物价问题”和“食品安全”
2、问题，关注比例高达37.7%。自2012年以来，环境群体性事件每年达到了3万多起，而且一直保持年均29%的增速，中国已经进入了环境群体性事件的高发期。到2030年，中国城镇化率将达到68%左右，这意味着将有更多的人进入城市生活并可能面临着环境污染所带来的健康、生活质量不平等一系列问题，通过牺牲资源和环境为代价的城市化将难以实现经济增长与环境的共赢。中央政府在“十一五”规划就已经写入了节能减排目标，并将其作为约束性指标加大对地方政府的限制及考核。十年来我国在环境改善、资源利用等方面取得了世人瞩目的进步，但在这种自上而下的压力传递框架下，短期内地方政府更容易选择“拉闸限电”等干预措施来控制能源消耗
3、和环境污染，也就说他们仅将其作为一项任务来完成，未能从根本上去纠正环境治理激励中的短视行为，容易强化晋升压力下官员的“策略性”选择行为，即常常忽视诸如环境保护这种模糊、无法量化且约束性不强的“软指标”。以上现象表现出在我国城市环境治理方面的两种具有张力的情景，一方面，中央政府和公众对环境污染问题表现出了高度的关注；另一方面，环境恶化根源并未消除，政府公信力不断下降和流失。下文围绕政府环境治理困境、公众诉求及回应进行分析，并提出我国城市环境治理路径。一、地方政府治理的困境在中国地方政府环境治理激励是决定环境质量的最重要制度安排之一，绿色城市的发展前景在很大程度上依赖于地方政府是否有所作为。由于我
4、国地区间并没有完全实现人口自由流动，民众“用手投票”机制并不成熟，因此中央政府自上而下晋升激励和问责机制成为主导地方环境治理工作的重要作用机制。过去30余年间以GDP为核心的单维激励方式扭曲了地方政府环境治理的动机（周黎安，2007）。为了纠正这种错误，近年来中央要求地方在发展经济的同时，加强民生建设，并将环境保护等事项纳入“一票否决”范畴。然而，由于缺乏有效的制度配套与激励，一些地区为了应付环境治理考核，甚至出现了一些包括操纵统计数据等在内的方法单一、急功近利现象。十八大以来，在中央政府的激励制度设计下，尽管经济增长仍然是晋升激励的最重要影响因素，但降低空气污染会带来晋升的可能性。在很多工业
5、化地区经济增长与环境保护又是相互矛盾的，地方政府会在二者之间做一个策略性平衡。因此，唯有达到环境绩效考核目标明确且民众认可度高，才会真正影响官员的晋升概率，从而增加环境污染治理投资实现有效地污染治理效果，反之亦然（黎文靖等，2016）。二、公众诉求及政府回应从发达国家经验来看，环保事业的最初推动力来于公众，环保事业能够纳入法制化轨道正是由于公众对环境保护的广泛参与。虽然我国环保立法中对公众参与做了规定，但在现实中，政府对公众参与缺乏有效的回应，更多地表现为一种“象征性参与”。因此通过环境群体性事件逐渐成为公众影响地方政府改善环境行为的主要途径选择，甚至出现“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”
6、的恶性循环。虽然还面临参与合法性困境，但它更能反映和体现公民的主观意愿和真实心态（郭小聪等，2013）。特别是十八大以来中央政府强化环境污染考核机制，逐步推进“善治”而非“压制性治理”，从而使得公众可以更加自由诉讼和抱怨，而地方政府也必须应诉和响应，但地方政府对公众环保诉求却选择策略性回应，因此在复杂的利益关系中，环境质量最终成为多方博弈的结果。三、公众诉求下城市环境治理路径分析1、激励地方政府环境治理首先，对地方官员晋升标准要进行调整。改变晋升激励的考核指标体系是一个切中要害的解决办法，在贯彻和落实“科学发展观”建设战略的过程中，对地方官员晋升标准进行适时调整，不再仅和任期内的地区经济增速挂
7、钩，而是构建多维考核指标体系，其中包括环保政绩等，并通过“一票否决”等制度建设在政治上激励地方政府主动开展污染的监管工作。有研究表明，2003年随着“科学发展观”的提出，实际的地方官员晋升概率已经开始不仅取决于经济增长，尤其在规模较大城市，空气污染和单位GDP能耗降低可以显著提高官员晋升概率（孙伟增等，2014）。其次，最大限度的抑制官员的个人特征。地方主要领导的科学文化等方面的综合素质在环境保护投入和政策法规出台等方面都起到重要作用。比如任期越长、年龄更小的市长更愿意通过颁布环保法律法规进行环境治理投资（于文超等，2014）。如果市长具有在环境污染严重、能源紧张城市的工作阅历，有利于降低辖区
8、内环境污染和单位GDP 能耗（陈雪梅等，2014）。官员垂直交流不利于城市环境质量改善，垂直交流强度会强化这种负面效应，但良好的制度环境能够抑制这种负面影响（张楠等，2016）。2、疏通公众诉求渠道首先，建设和完善公民问责制度，降低公民问责的制度“门槛”。当前公众参与在体制内各项监督机制中被边缘化，公众最终能否“真实参与”取决于公众的集体行动压力、议题的社会化程度与政府的执政理念创新。应当加快司法软环境和网络硬件设施建设，强化公民网络监督手段，拓展公民参与的广度、深度和强度。其次，为公民问责的发展创造基础性条件。要求污染企业必须公布污染排放信息，并鼓励媒体与公众监督、多方披露隐瞒排放的事实，充
9、分利用各种先进的科技手段，实现中央政府实时监测和保障公众媒体的知情权。 最后，保障公民问责的权益并进行有效地激励。其目的就是拓展公民问责的内容，畅通公民问责的进入路径，同时使公民在问责中免受打击报复。尤其是各级政府和社会各界通过道德表彰、奖金奖励、法律援助等方式?o予必要的支持和鼓励，从而改变公众在问责中的弱势地位。通过各种方式强化公民问责的有效激励，其中最关键的是通过完善法律法规、人身保护等方式来强化公民权利保障并给予公民相应奖励。3、建立中央政府和公众“三明治”结构的问责和监督将中央政府和社会民众的力量更好的结合起来，并借助于媒体之力，通过三方力量使得地方政府在强大压力下将环境污染上升到政
10、治高度并形成行之有效的治理路径，中国的这种特殊的现象可以理解为一种类似于“三明治”的治理结构。迫于中央政府的意图和公众抗争压力，一些地方政府将会逐渐从抗争性冲突逐步转移到参与式治理，地方正将逐步从排斥公民参与走向吸纳民意，民众也从维权抗争逐步走向政策倡导，这种参与式治理的有效运行有赖于地方政府创新与公众有序参与的良性互动（张紧跟，2014）。应该相信，城市居民对环境质量需求是不可逆转的大势所趋，中央政府也将为巩固执政合法性从而加大环境治理和地方考核，地方政府只有早日认清形势，变压力为动力，才会为城市环境的“善治”带来更为乐观的前景。当然，公众诉求理念也会推动民主的落实与制度化参与渠道的完善，这
11、也使得政府环境治理将从问题驱动的权宜性治理朝向制度驱动的常态性治理转变。【参考文献】1 黎文靖，郑曼妮. 空气污染的治理机制及其作用效果来自地级市的经验数据J. 中国工业经济， 2016（4）93-109.2 郭小聪，代凯. 政府对公众参与的策略选择J. 中国人民大学学报， 2014（4）107-115.3 杨瑞龙，尹振东，桂林. 上访与对地方官员问责： 一个新政治经济学的视角J. 经济研究， 2010.12.60-69.4 孙伟增，罗党论，郑思齐等. 环保考核， 地方官员晋升与环境治理基于 2004-2009 年中国86个重点城市的经验证据J. 清华大学学报 （哲学社会科学版）， 2014.
12、4.49-62.5 于文超，高楠，龚强. 公众诉求， 官员激励与地区环境治理J. 浙江社会科学， 2014.5.23-35.6 陈雪梅，王志勇. 地方官员阅历与能源强度基于 2000-2010 年省级面板数据的分析J. 世界经济文汇， 2014.1.105-120.7 张楠，卢洪友. 官员垂直交流与环境治理来自中国109个城市委书记（市长）的经验证据J. 公共管理学报， 2016（1）31-43.8 张紧跟. 从抗争性冲突到参与式治理： 广州垃圾处理的新趋向J. 中山大学学报 （社会科学版）， 2014.54（4）160-168.【作者简介】李 治（1979-）男，陕西兴平人，西安交通大学经济与金融学院，经济学博士，副教授，研究方向：公共管理与低碳经济.
