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1、20世纪法国城市规划立法及其启发摘要：针对20世纪最后10年我国城乡建设加速发展的新变化，自2000年8月起，建设部开始进行城乡规划法的起草和修订工作。法国作为现代城市规划的发源地之一，早在第一次世界大战以后就开始进行城市规划立法工作。尽管中法两国的城市规划法规体系存在许多不同，但是法国在20世纪的城市规划立法经验对于今天我国的城市规划立法工作可以提供有益的启发。1.法国近代城市规划立法进程 20世纪伊始的法国，工业革命引发了史无前例的城市快速发展；为了对盲目的土地开发行为进行有效控制，法国开始进行城市规划立法工作。根据近代以来法国的城市化发展，可将其城市规划立法进程划分为三个阶段。1.1从一
2、战到1940年代中期：城市规划法规体系初步建立 尽管早在19世纪法国就出现了有关空间开发的法令法规，但它们并非以城市规划为目的，并且大多集中在道路建设和卫生健康两个方面。因此直至第一次世界大战，法国的城市发展主要是以有关地产的法令法规和关于私有权的特殊政策为法律依据。 进入20世纪，在工业革命的推动下，法国城市化发展不断加快，无政府主义的城市建设愈演愈烈。在此背景下1909年以后有关城市规划立法的法律提案陆续出现。1915年，议员Cornudet在总结上述法律提案基本要点的基础上，起草了一份法案，提出人口超过1万的所有市镇都应在3年期限内编制完成“城市规划、美化和扩展计划”。第一次世界大战结束
3、后，迫于人口大量涌向城市化密集区【11以及重建被毁城市的现实压力Cornudet的法案于1919年3月14日获得通过，成为法国有史以来有关城市规划的首部法律文件，被称为Cornudet法。1924年7月19日，法国再次颁布有关城市规划的法律，首次提出通过事先许可制度对土地划分行为进行规范管理，成为对Cornudet法的重要补充。根据上述两项法律，市镇政府需承担组织编制城市规划的职能，中央政府则主要发挥调控作用。 然而这两部法律存在一个严重不足，即它把城市开发严格局限在市镇行政辖区范围内，因而无法解决跨越数个市镇的城市密集发展所引发的诸多问题，特别是在以首都巴黎为中心的巴黎地区。有鉴于此，法国于
4、1932年5月14日颁布了有关城市规划的第三部法律，提出编制”巴黎地区规划整治计划”，以涵盖巴黎地区所辖656个市镇的“城市规划，美化和扩展计划”。随后又于1935年7月25日颁布新的法律，决定将编制区域性城市规划的要求从巴黎地区扩大到整个国土。 这样，在第二次世界大战爆发之前，法国已经在区域市镇以及市镇内部筹多个地域层面上，拥有了确保公共机构控制和协调城市发展进程的法律法规。然而由于缺乏有关城市规划的行政机制，上述法规的实施效果并不理想。在1939个编制“城市规划，美化和扩展计划”的市镇中，只有不足1/4的规划发挥了作用，在15个由多市镇组成的城市化密集区，也只有巴黎地区编制并通过了区域性的
5、城市规划。 第二次世界大战爆发以后，法国城市遭到严重破坏。为了使公共机构更加直接地介入城市重建，法国先后于1940年10月和1941年2月颁布法律，成立了有关房屋重建的专业行政机构：随后又于1943年6月颁布了关于城市规划的另一部重要法律赋予中央政府组织编制城市规划的职能。根据此项法律的规定，法国中央政府成立了国家设施委员会下设城市规划和房屋建设局，并在各省设立了分支机构，负责组织编制和实施跨越市镇的以及市镇自身的”规划整治计划”。 至此，法国已基本建成了依据城市规划控制个体土地利用行为的主要机制，特别是土地划分和房屋建设的许可制度近代城市规划法规体系初步形成。1.2从二战结束至1970年代初
6、期：城市规划法规体系不断完善 二战结束后面对战争造成的严重破坏，法国采取了积极的城市化政策，对城市开发进行更加直接和广泛的干预，实施所谓的“修建性（或称实施性）城市规划”2。1950年7月21日颁布的法律提出实施房屋建设的财政资助制度，以应对战后住宅匮乏的难题：1953年8月6日颁布的有关地产的法律则提出允许公共机构在特定的地域范围内，以征用方式获取土地并进行设施配套，然后销售给国营或私有的建造商，以便对新建建筑群体的选址与布局进行直接干预；1957年11月7日颁布的有关房屋建设的法律以及1958年12月31日颁布的两项法令对修建性城市规划的管理制度进行了详细解释，并且确定了“优先城市化地区”
7、（简称ZUP）和“城市更新”这两个重要的修建性城市规划制度的法律地位；1962年8月4日颁布的马尔罗法又进一步提出了房屋修复的规定，成为对上述两个制度的重要补充。 同一时期，法国的“规范性城市规划”亦不断完善。一方面，法国政府于1955年8月29日颁布法令，建立城市规划国家条例（简称RNLT）以确保即使在尚未编制“规划整治计划”的市镇，行政管理机构依然可以对房屋建设行为进行规范；另一方面，鉴于以1943年法律为依据的”规划整治计划”内容过多、面面俱到，在城市快速发展的现实背景下，常常面临刚刚编制完成既已过时的尴尬境界法国政府于1955年5月20日和1958年12月31日先后两次颁布法令，将城市
8、规划编制体系调整为”指导性城市规划”和”详细城市规划“两部分，从而使城市规划更具灵活性4。 进入1960年代，法国城市化进程不断加快，迫使公共机构着手编制能够预见未来20甚至30年城市发展的“指导纲要”(简称SD)；此类规划具有展望未来的特点，因此被称为“展望性城市规划”。它覆盖了更加广阔的地域范围，但内容表述不及传统城市规划文件详尽，不具备完全的法律效力，因此从理论上讲，不能作为申请土地利用许可的依据。然而在现实中，“指导纲要”不仅是确定城市发展密集地区开发整治总体框架的展望性文件，同时还是管理者必须遵循的规范性文件。 一般来讲，有关城市发展的展望必须能够根据实际发展进行及时调整，而有关土地
9、利用的规范必须保持稳定性和准确性；显然，这两种职能很难在同一份城市规划文件里得到良好的体现。为了解决上述矛盾，法国于1967年12月30日颁布土地指导法，将城市规划编制体系划分为“城市规划整治指导纲要“和“土地利用规划”两个阶段，并且提出后者要以前者为依据。其中，“城市规划整治指导纲要”I简称SDAU）以展望未来城市发展为主，覆盖地域范围较大，规划期限较长，不可作为申请土地利用许可的依据，属展望性城市规划；“土地利用规划”（简称POS）以规范土地利用为主，覆盖地域范围较小规划期限较短，是申请土地利用许可的重要依据，属规范性城市规划。此外，为了削弱1943年法律赋予城市规划的过于浓厚的国家色彩，
10、新的法律文件还规定中央政府和地方政府需联合组织编制上述规划文件，从而将城市规划编制权限从中央政府部分地转移到地方政府手中：并且提出了建立在自愿协商原则基础上的“协议开发区”（简称ZAC）制度，作为修建性城市规划的主要手段，以取代原有的“优先城市化地区“和”城市更新”制度，从而为实施协议性城市规划奠定了法律基础。 这样至1970年代初，在二战以后的近30年时间里，以土地利用许可、城市规划编制或者修建性城市规划为主要制度手段的法国城市规划法规体系得到了进一步完善。1.3 1970年代中期以来：城市规划法规体系重新调整 进入1970年代，法国社会经济发展形势不断变化，城市规划法规体系亦历经数次调整，
11、逐渐从重视城市发展的数量向重视城市发展的质量转变。 首先，随着城市化进程开始趋缓，有关生态和环境的新理论大量涌现，法国城市规划法规体系的目标范围不断扩大，越来越关注环境保护、社会发展以及国土开发的可持续发展等问题。关于环境保护，根据1976年7月10日颁布的有关环境保护的法律，法国干同年12月31日颁布了对城市规划进行改革的法律文件，提出在编制城市规划文件时必须进行环境影响分析，以避免农业用地被城市建设蚕食。同期，法国还颁布了旨在保护海滨、山区、机场周边等敏感地区的“国家规划整治指令”。1993年1月8日，法国再次颁布法律，将景观资源的保护与利用纳入城市规划法规体系的管理范畴。关于社会发展，从
12、1970年代中期开始，有关城市的社会发展政策即成为城市规划法规体系关注的内容；1991年7月13日法国颁布城市指导法，随后作为补充，又先后于1995年1月12日和1996年11月14日颁布有关住宅多样性和重新推动城市发展的法律文件，鼓励在每个城市化密集区、市镇乃至街区，住宅发展多样化，以扭转社会住宅不断集中的趋势，避免居住空间的社会分化。关于国土开发的可持续发展，法国于1995年2月4日颁布规划整治与国土开发指导法，随后又于1999年6月25日颁布可持续的规划整治与国土开发指导法，试图通过有关土地开发的国家指令和指导纲要，确保城市规划法规体系对国土开发政策的实施进行干预，以避免城市空间规模不断
13、扩大并侵占周边的农村地区。 其次，随着法国行政管理的民主化进程不断深化，城市规划权限逐渐从国家向地方转移。1975年，有关城市规划权力下放的问题被首次正式提出，1979年，法国参议院出现了有关城市规划权力下放的法律提案，建议在已编制土地利用规划的所有市镇，赋予地方长官发放建设许可证的真实权力；1983年1月7日和1985年7月18日，法国先后两次颁布法律，将原先主要由国家掌控的城市规划权限，特别是城市规划的编制和实施权限部分下放到市镇和市镇联合体，以便后者更加自由地在所辖地域内进行土地开发。当然，这种自由并非不受任何限制的绝对自由：任何市镇的空间开发首先必须与周边市镇的空间开发相协调，同时还必
14、须符合所在省份、大区乃至国家的利益。由此导致的结果是，国家和地方在城市规划领域形成了新的职能划分。其中，市镇主要负责“土地利用规划“指导纲要”等城市规划文件的编制和实施，包括颁发土地占用许可证和建设许可证、参与地产开发和修建性城市规划等等；国家主要负责制订有关城市规划权限和程序的规则，参与编制城市规划文件，依法实施行政管理，通过向地方市镇派驻技术服务机构发挥城市规划职能，以及在尚未编制土地利用规划的市镇发放土地占用许可证、实施城市规划等等。 2000年12月13日，法国颁布了社会团结与城市更新法（简称SRU），以更加开阔的视野看待土地开发与城市发展问题，在探讨城市规划的同时，还涉及了城市政策、
15、社会住宅以及交通等内容，意在对不同领域的公共政策进行整合它像1967年颁布的土地指导法一样，标志着法国城市规划法制建设进入一个新的阶段。根据此项法律，未来的城市政策将主要致力于推动城市更新、协调发展和社会团结。其中，所谓城市更新是指推广以节约利用空间和能源、复兴衰败城市地域、提高社会混合特性为特点的新型城市发展模式，这与1960年代盛行的城市扩张发展模式截然不同：所谓协调发展是指鼓励各种城市政策的协调与整合，一是将城市规划政策落实在切中时弊的城市化密集区或城市化地区等地域层面上，二是促进住宅、交通、商业等不同领域的行业政策与城市规划政策的有机结合，所谓社会团结是指通过对市镇建设社会住宅的强制规定，促进住宅在城市化密集区、市镇、街区等不同地域的多样化发展，以抵制社会分化现象。这些内容在不同程度上对城市规划法规体系产生了影响，其中最直接的影响莫过于城市规划编制体系的改
