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1、水利水电移民挑战与应对策略 兼论移民专业建设 施国庆河海大学中国移民研究中心 NRCR 主任河海大学公共管理学院院长gshi 13305183575 1 一 水利水电移民是世界性难题 移民是人口在不同地区之间迁移活动的总称 各类工程建设多伴随着大量的土地占用 房屋拆迁 人口迁移和社会经济系统恢复重建活动工程移民是非自愿移民 移民不得不搬迁 失去土地 房屋和财产 恢复和重建生产生活系统水利水电工程移民是工程移民之一种 2 水利水电移民分类 按工程类型分 水库移民 河 渠 道移民 闸站移民按移民居住地区 农村移民 集镇移民 城市移民按项目对居民影响 征地移民 拆迁移民 征地又拆迁移民 其他影响移民
2、按空间移动距离与安置方式 就地后靠移民 集中外迁移民 分散插组移民按照项目对人口的影响分 实物财产型影响 经济型影响 社会型影响 3 水利水电工程影响与重建类型 实物损失型影响 永久征地 临时占地 房屋拆迁 个人或者家庭财产被征收 公共性设施与其他财产拆迁 工矿企业拆迁 城集镇迁建等 物质系统恢复与重建经济损失型影响 丧失土地等各类资源 经营性资产 收入机会 生计和获得财产机会以及土地限制使用而导致的影响 经济系统恢复与重建社会损失型影响 丧失教育 医疗卫生 文化 宗教场所 社区中心 商业贸易等公共服务机会 丧失或损失人力资本 政治地位 社会网络 劳动技能 生活环境等产生的影响 社会系统恢复与
3、重建 4 水利水电移民工程类型 实物损失型影响 物质系统恢复与重建 移民物质系统重建工程 传统上认知的 经济损失型影响 经济系统恢复与重建 移民经济系统重建工程社会损失型影响 社会系统恢复与重建 移民社会系统重建工程 5 移民是复杂的系统工程 大规模水利水电移民涉及水库所在地区现有人口功能区重新划分 自然资源转换与重新配置 公共设施与基础设施功能调整恢复 社会系统恢复重建 经济系统恢复重建移民是十分复杂的人口 资源 环境 社会 经济系统的破坏 修复复和重建的系统工程 6 水利水电移民是人类社会尚未很好解决的世界性难题 MichaelMCernea 迈克尔 塞尼 博士领导的世界银行研究小组198
4、6 1987 1991 1993二次对世界银行贷款的项目进行大规模评估总结发现 非自愿移民产生了大量的次生贫困 非自愿移民产生了8大贫困风险 失去土地 失业 失去家园 边缘化 不断增长的发病率和死亡率 食物没有保障 失去享有公共资源的权益 社会组织结构解体 非自愿移民重建进程需要综合的措施 包括关注土地和就业 社会网络重建与恢复等 7 水利水电移民的特点 非自愿移民本质 工程建设征地和水库移民在是否受征地与淹没影响和是否搬迁方面没有自由选择权 属于非自愿性移民 移民规模大 水利水电移民尤其是水库移民 往往涉及到整村 整乡 整县人口的大规模迁移 迁移人口规模大 复杂系统再造 水库移民涉及区域人口
5、 资源 环境 社会 经济复杂系统功能调整 恢复 重建 十分复杂 8 水利水电移民的特点 利益关系复杂 坝区与库区 上游与下游 左岸与右岸 可能涉及不同 省 市 县 乡 行政区域 政策法规 政治 经济 社会 文化体系等均可能有差异 界河 工程利益关系复杂 具有冲突易发性 社会经济整合不易 异地安置和后靠安置均涉及移民与安置区非移民在土地资源 公共设施 社会服务 就业机会 政治权力 发展机会等方面进行机会公平 资源分享 利益调节 均衡发展的社会经济整合难题 9 水利水电移民的特点 移民家庭系统性损失严重 移民家庭失去土地 就业 生计 收入来源 住房 财产 社会网络 社区生产生活 宗教文化场所 损失
6、严重移民安置意愿各异 移民家庭人口 资源 社会 经济条件不同 在迁移去向 安置方式 生计与收入恢复 房屋重建等安置方面需求各异 许多移民具有一定选择权 移民精神压力大 在补偿 迁移 安置 重建中 移民的生产生活和精神受到巨大的冲击 移民社会适应不易 生活和生产方式调整不容易 语言环境适应不容易 社会网络重构不容易 10 水利水电移民的特点 社会敏感性少数民族地区移民安置涉及十分复杂的不同民族在文化 习俗 传统生计 自然资源权属处理 社区管理等方面的差异性 具有社会因素敏感性移民涉及寺庙 宗祠 自然崇拜物 神山 神水 神树 宗教设施等 会涉及复杂的民族 政治 社会关系 社会影响敏感国际河流涉及上
7、下游地区 国家之间的社会 经济利益 冲突和关系 11 水利水电移民的特点 计划性与市场性并存移民活动与工程建设在时间 空间上需要匹配 移民活动复杂性 系统性 长期性 跨区域性 多利益主体性 都决定了移民活动要有中长期规划和具体实施计划的计划性 需要政府的强力介入 主导 组织 协调 实施和监督移民活动处于市场经济环境中 各类财产 土地 房屋等 征收补偿和重置 各类资源调整 生产安置和住宅用地 补偿 公共设施建设等必须符合市场经济自愿 等价 公平交换的市场性原则 12 移民之 难 移民问题明显制约了水利水电工程的技术经济可行性移民投资在工程总投资中占有相当大的比重 且呈增加趋势移民工作在工程建设中
8、占有决定性地位 移民必须先行于工程移民在社会发展中具有重要的地位移民是世界上水电开发最具有争议的影响之一 13 为什么水利水电移民难 新中国成立后的前40年的水库移民产生了大量的遗留问题 大部分水库移民吃水难 用电难 上学难 就医难 行路难 住房难 种地难 收入低水库建设导致了大规模的移民次生贫困许多水库建设形成了 先进的工程 落后的库区 贫困的移民 1985年后移民政策法规 规划设计和实施管理虽然不断改善 但目前移民难仍然没有根本改变移民是当今中国社会最不稳定的群体和因素 发生了大量的群体性事件和上访活动 14 水利水电移民面临的问题 移民已经成为工程建设最主要的制约因素移民没有被当作自然科
9、学 工程技术 社会科学学科体系中的一个分支学科来研究尚没有形成系统的科学理论还没有形成完善的配套政策法规在高等院校鲜有该专业 学科移民工作的科技水平和人才数量与所担负的职责极不相称 15 水利水电移民成为重大社会问题的原因 法制不健全 1986才制定 1991年才颁布 2006年修改为471号令 至今无和管理体制不健全 无国家统一的移民管理机构 水库移民多头管理 水利部 国家能源局 三峡办 南水北调办 决策理念偏差 重工程 轻移民 重搬迁 轻安置 重 三原 轻发展 重补偿 轻分享规划设计落后 1985年前的工程基本没有移民规划设计 1985年后设计阶段滞后一个阶段 2006年后同步或者提前1个
10、阶段但是步履艰难 16 水利水电移民成为重大社会问题的原因 技术落后 移民方面的国家 行业技术标准很少 应用新技术 新科学 新方法少没有按照市场经济规律办事 土地房屋财产权交换价格极不合理 补偿标准低 人为通过压低移民预算降低工程造价 工程成本被人为外部化缺少科学理论指导 移民科学理论落后于实际需要学科建设严重滞后 80年代后期 河海大学开始在国内率先进行移民科学研究 逐渐形成工程移民学科 2004年设立了中国乃至世界上第一个移民学科博士点 移民科学与管理 没有本科专业 仅河海大学等极少数高校培养移民方面的博士和硕士专业人才队伍建设落后 水利水电移民专业人员人数不足3000人 而且大部分没有受
11、过移民专业训练 17 二 水利水电移民面临的挑战 水利水电移民不可避免 原因 城市化 46 70 80 城市需要淡水供应 防洪 排涝 电力供应 污水处理设施能源短缺 节能减排 需要更加多的水电能源水土保持需要调整土地利用方式水环境保护需要调整湖泊 河流利用方式应对策略气候变化需要建设更加多的水利基础设施 灌溉水源工程 城市和工业供水 海堤建设 河道防洪设施 18 二 水利水电移民面临的挑战 移民问题非常复杂土地 房屋 林地等有形资产损失及其补偿和重置社会网络 人力资本 社会资本 政治资本等无形资产损失及补偿和重置区域社会经济系统和移民家庭可持续生计系统重建移民与安置区非移民的社会整合关键 补偿
12、标准 土地资源配置 收入恢复 就业 可持续生计恢复 社会适应 社会整合 19 二 水利水电移民面临的挑战 随着国家社会经济制度环境变迁宏观经济体制 计划经济 市场经济农村生产经营 集体经济模式 集体经营管理土地 统一分配收益 家庭生产经营模式 家庭联产承包责任制 国家投资体制改革 农村税费制度改革 林权制度改革 物权法颁布与实施 公众参与和信息公开要求等工程移民安置规划 实施与管理工作遇到了前所未有的挑战 主要体现在以下几方面 20 二 水利水电移民面临的挑战 1 移民安置需要符合国家发展战略和理念科学发展观 以人为本 而不能以工程为本 和谐社会建设 移民不能够成为上访主因 社会公平公正 补偿
13、 安置 资源配置 利益公平 新农村建设 移民新村 基础设施可持续发展 移民可持续生计 发展利益共享 移民 安置区居民及地方利益兼顾缓解贫困 移民不能成为次生贫困群体 耕地保护 18亿亩耕地不减少 占补平衡 西部开发 水电要开发 库区 移民要发展农民财产性收入 增加财产性收入 而非降低 21 二 水利水电移民面临的挑战 2 移民实施组织难度加大在20世纪80年代中期以前 主要依靠政府行政命令和政治动员进行移民安置工作的历史时期 80年代中期以后 政府已经难以单纯利用政治动员和组织动员来实施移民活动 必须综合应用市场经济条件下的通过市场手段支付资产买卖价格 即征地拆迁安置补偿 同时辅以党委和政府的
14、政治与行政组织动员手段 今后 是否应该考虑适当的发展利益共享 安置地条件 房屋与社区公共设施改善等 诱导机制 22 二 水利水电移民面临的挑战 3 土地资源调整日趋困难 外迁安置面临挑战1978年后 农村实施家庭联产承包责任制 特别是1998年第二轮土地承包以后 随着农业税收减免和农村 三提五统 提留制度消亡 农业比较效益有所提高 农民 惜地 现象日趋突出 通过村与村 组与组 户与户之间调整土地安置失地农民日趋困难 以农为主的安置模式在许多地区面临前所未有的阻力和挑战 同时 在不同农村集体经济组织 村与村 之间流转土地并无法律依据 23 二 水利水电移民面临的挑战 4 非农化安置缺乏有效的制度
15、保障和充足的再就业机会由于城市和农村人口的养老 失业 医疗 教育 住房 最低生活等社会保障体系仍然很不健全 失地农民社会保障制度刚刚开始试行 农村水库移民进行非农化安置缺乏有效的制度保障 同时 国内与国际环境影响因素导致政府和开发企业均很难为失地移民提供充分的非农业渠道再就业机会 24 二 水利水电移民面临的挑战 5 农民维权意识加强 移民安置难度加大随着土地管理法 土地承包法 物权法的出台和党中央 国务院惠农政策的出台后 通过新时期广播 电视 报纸 网络等多种媒体的宣传 农民维护自己权益的意识大幅度增强 这是社会进步的表现 但是 客观上也增加了移民工作中在进行征地补偿 房屋拆迁 土地调整 生
16、产开发 后期扶持 实施管理的难度 25 二 水利水电移民面临的挑战 6 水库移民安置效果 负示范效应 导致移民安置动员难由于征地拆迁移民补偿仍然没有能够实行市场经济下的等价交换 也没有能够保证所有移民得到妥善安置 绝大部分水库移民仍然无法分享工程效益 其安置标准未达到当地的平均生产资料水平 局部地区仍然产生移民致贫现象 这些水库移民安置效果 负示范效应 导致政府难以有充分的理由说服移民进行安置 动员工作难度相当大 26 二 水利水电移民面临的挑战 7 社会 民族 宗教等因素影响日趋增加西部水电开发富矿大多位于少数民族地区 特别是藏民族地区 边疆地区 国际河流地区 宗教 文化多样性丰富 异地外迁安置困难 移民安置面临复杂的社会 民族 宗教 文化 经济 政治等方面的影响因素 移民可能导致的政治与社会稳定风险必须关注 面临大量挑战花钱并不一定能够解决问题 27 二 水利水电移民面临的挑战 8 不同时期 同一时期不同项目 同一项目不同地区移民政策的差异性与一刀切同时并行 导致移民相互攀比1950 2010 移民补偿 安置政策差异甚大 新后期扶持政策一刀切不同时期的移民攀比现象依然存在移民政策创
