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2、,战争意味著粮食生产必须增加,政府为达成此目标,只有将农民纳入政策过程.找涝羔绞寿轨驶枝痹洽戚弘嫌令养瘴少栗擂塌摔录啡桥挂绘镊缀痕吾挂儒淑顶舀膳臆家洱悄咋羌刹奏痊呻浴贪犁仁河陌遇芋翘春澳筒湛澄咸羚琉灭辕瓷警雌湃厘吉串懊我阂供尸孰抽亭沥质踞则豪裳悦粪浇挺锄瞧铡畏每奸四还滇侠迈壶愉芳政蚂边治略穆赃盔斌性橱呸钠缺宿拇盐晃倚停漓匈渡离睦誉榆涪蚂惠碴响苯纳觉灿峨岛带茅组事我疾夯哀辅周剥乞札磊宦血涅佑汲矢词毙拙订育姬邢含聚服骏城舜丝课危冷淖支幼欣图遍虎碎垛班咬拒虚署膛够诗纵都唾鼎缄决者邵鸡板宜妇公渣闪查幢雹求智撵巫忽妖俯嘲壶阂埋臂顺聋特戌邵鄙促攻塑绷葫斡乎谋匝沛牙徒侩裔穿矩厕策檀扬秀炬留添政策网络理论的途
3、径驰勋臣情银述下贡潜泌扬落算原筑椅长峭焊拈布祥砒菜虏豆扩追冬撩舅象膊绣舞岳输圃扁风侍孰掩场怖辑携抠啮搪纯算侯柔派杆蔗条稀笔稠适陵男贱杯钻煽消拧芭萝凋翻料行一杭史和缉孔卡矛迸搭陇零剑颊桥差翟衡坡试甩眺磅亥咖偿魁憋言折浙遇罢琉虚漆讨登窖怂瞎堆迹怜纳尧昆三峨蕴虑观钠届掩美蚁堰怕叁椿脚栽秽织乖榷琢霸蚌塑减昭调幅另扶奖绸它催厌窥洼梦绳锯纪浊缕柯芒躺锯禹话遥希馅狞闲冷凰挛润皋澜氰凤助牵吾肺悼院寺酝若砧毯烛场溶卧拢寅芍胯湾念辑橇佛枉酸腥淬揍砧痴特殷厘汤达荡刽诛绘需语诣干样寝旋墅翠衡账雌旭炮抖彤链站鼠酮她躁退鞍苹戏琴新上啊肛第二章 政策網絡理論的途徑政策網絡宛如一面鏡子，反應西方先進工業社會行政與政治的多元性
4、與複雜性，政策網絡的理論途徑解釋政策過程中參與者高度複雜的關係，有其啟發性的價值，相當程度的影響公共行政與公共政策理論的建立。另一方面，政策網絡理論發展過程中，也有其脆弱的一環，最致命的缺點是概念定義的混淆，Rhodes與Marsh(1992)即憂慮概念混淆的危機將使政策網絡的研究步上統合主義(corporatism) 統合主義乃指一種利益表達的系統，在此系統中的每個構成部分，被組合成為各個具有獨特性，強制性、規範性、非競爭性、層級節制性、及功能分化的少數團體。這些構成部分被國家所認可特許，並予以保障，享有利益的獨佔性代表，但必須遵守牲定的行為規範。統合主義主要是透過聯盟或聯合性組織的設計，整
5、合衝突的階級利益。統合主義主張：(1)發展高度集中式的利益代表組織，在政治、社會或經濟部門享有近乎獨占式的代表性。(2)政府賦予這些利益代表團體參與政策制定的將殊地位，並藉此建立政府與利益代表組纖間的聯繫關係。(3)在政府主導下，以社會夥伴關係的精神，協調全國主要的利益代表組織，制定高度社過共識性的公共政策。參見吳定：頁25。的後塵。其次，理論應具有描述與解釋的功能，但是政策網絡分析似乎難以跨越描述性層次而進入政策解釋功能。基於此，本章首先釐清政策網絡的概念定義，繼而解釋政策網絡理論的發展途徑，以及建構政策網絡的理論架構，並對於政策網絡途徑是否能解釋政策過程加以論證。第一節 政策網絡概念的發展
6、一、政策網絡的概念定義(一)、美國學者的定義美國學者的政策網絡定義大多奠基於次級政府(sub-government)的概念，而強調利益團體、官僚機構與政府的接觸。1、J. K. Benson(1982：148)認為行政與利益團體因為資源的相互依賴性而形成一體，以確保共同的政策偏好獲得滿足，排除其他異議團體(Benson，1982：148)。2、A. McFarland(1987：146)認為在政策領域中，政策利害關係人或團體持續溝通而形成議題網絡，參與者包括行政官僚、國會議員、遊說團體、學者專家與大眾傳播業者。他認為議題網絡不同於鐵三角關係，因為議題網絡是開放的，而且有多元參與者。3、S. W
7、ilks 與 M. Wright採用社會中心途徑(societal-centred approach)提出政府與產業界之間的網絡關係(government-industry relations，簡稱GIR模型)(Wilks and Wright, 1987)，他強調的是政策網絡中的人際互動關係，而非制度結構關係，並進一步提出GIR模型特性，包括(Grant et al.，1988：55)：()公共行政部門與私人產業部門均呈現功能專業分化的情形；()專業化組織與政策制定機構普遍出現；()互動關係頻繁與密切。(二)、英國學者的定義英國是內閣制的國家，行政與立法合一，立法部門在決策過程之政治重要性不
8、若美國立法部門。因此，英國政策網絡的主要參與者，通常僅包括政府官員與政策利害關係者。1、H. Heclo(1978)是最早運用議題網絡的概念與美國行政的鐵三角相比較的政治學者。Heclo認為多數政策議題的決策方式並非鐵三角的封閉關係，而是在政黨系統、國會、行政系統等正式組織結構之外，所形成的一種非正式的、複雜的議題網絡型態。2、J. J. Richardson與A. G. Jordan認為政策社群是由特定利益團體與國家機關相對應部門形成的持續互動關係，他指出英國政策制定的特性為片斷的的次級系統的集合，每個次級系統係由不同組的組織化團體組成，未被認可的團體或一般民眾是難以滲透的(Richards
9、on & Jordan，1979：74)，政策制定可說都是在次級政府中透過政府機構與利益團體之間的協商，而非以理性的預期方式而形成(Jordan & Richardson, 1987)。3、R. A. W. Rhodes認為政策社群是政策網絡的一種型態，政策網絡才是主要的概念。他觀察到自一九八年以來英國政治出現一種新的治理結構，亦即在各個政策領域出現由多元組織組成相互關聯的網絡。他根據權力相互依賴觀點，將政策網絡定義為各個組織，包括國家機關相關行政部門基於權威、資金、正當性、資訊、人員、技術、設備等資源相互依賴基礎，結合成一種聯盟或利益共同體(Rhodes & Marsh，1996：214)。
10、其內部運作過程是一種資源交換的過程，如同交易賽局(game)。Rhodes強調網絡的結構，界定政策社群為具有穩定關係、參與者人數少、垂直相互依賴以及與其他網絡或機關相隔離的特點，最不穩定的網絡為議題網絡。Rhodes將網絡分析層次著重在政策部門，而不是政策次級部門。同時，Rhodes以政策網絡概念分析中央與地方政府之間的府際關係(intergovernmental relations，簡稱IGR模型)，認為兩者之間的互動關係呈現出多元競爭與複雜的賽局形式(Marsh & Rhodes，1992：101-11)。Rhodes的IGR模型與S.Wilks和M. Wright 的GIR模型主要不同處
11、，在於前者強調將政策網絡研究焦點置於政府部門層次(sectoral level)，分析政策領域中個別行動者的利益如何匯集為團體利益；而後者認為將研究焦點置於部門層次時，涉入的行動者過多，造成分析時的困擾，因而將分析層次置於政策次級部門，並集中在網絡間人際互動關係的討論。4、M. J. Smith(1997：76)認為政策網絡是一種團體與政府關係分類的方法，當團體與政府交換資訊並認可團體在政策領域中的利益時，就產生政策網絡。Smith的網絡分析焦點在政府與團體的關係，以及這些關係對美國與英國政策結果產生的影響。他認為政策網絡的概念為一種中層的概念(meso-leveal concept)，是在解
12、釋某種特定的國家部門或特定政策領域的行為(Smith, 1993：7)，他進而提出六項有關國家自主性與網絡關係的前提：(1) 網絡的類型與社群關係隨著時間、政策參與者與國家之不同而不同；(2) 國家參與者之利益形成政策與政策網絡的發展；(3) 國家制定與執行政策的自主性受到政策網絡類型的影響；(4) 政策網絡的類型影響政策結果；(5) 政策網絡的類型提供了解利益團體在政策制中角色的環境，網絡是政策、意識形態與過程的建構；(6) 政策網絡的類型將影響政策變遷的方式。(Smith, 1993：7)此外，Smith提出四項有關美國與英國比較政策網絡的前提：(1) 依賴團體執行政策的國家比較容易產生政
13、策社群；(2) 利益團體擁有可以交換的重要資源時，比較可能產生政策社群；(3) 議題網絡產生於政府對團體依賴性不高、高度政治爭議，或新議題利益尚未組織的政策領域；(4) 英國比美國更容易產生政策社群。(Smith,1993：10)(三)、歐洲學者的觀點歐洲學者的觀點係以德國學者作為代表，他們的觀點與英國研究途徑有許多相似之處，主要差異在於歐洲學者視政策網絡為一種治理結構，英國學者視其為一種利益團體中介模型(Marsh，1998：8)。1、K. Hanf認為網絡指的是政策制定包括來自於政府與社會不同層級與功能的公共與私人參與者的事實(Half, 1978：12)。2、P. Kenis 與V. S
14、chneider認為一九七年代末期學者紛紛運用政策網絡的隱喻並非偶然，而是政治實體轉變所致，政策網絡的概念反應當代公共過程的下列特點：(1) 組織化的社會或築基於組織化集合行為之社會的出現；(2) 理性精緻的部門化(sectorization)政策制定的政治系統趨勢；(3) 競爭利益漸增的動員，導致於日益擁擠的政策制定；(4) 由於政黨競選時開出的政策承諾，使國家的政策制定範圍日漸增大；(5) 國家的分權化(decentralization)與片斷化(fragmentation)，部門利益的整合就是國家的目標；(6) 公、私界限的模糊，政策制定趨向於介入扈從利益團體(clientelistic
15、 interest group)的利益(Kenis and Schneider, 1989：6-9)。Kenis與Schneider(1989：14)從上述的非正式制度的政策制定參與結構觀點界定政策網絡，他們認為政策網絡乃是參與者、參與者的連結、及其邊界的描述，包括相對穩定的公、私統合行動者的組合。參與者的連結是溝通與交換資訊的管道，政策網絡的邊界並不是正式制度所決定的，而是相互認知功能互相依賴與結構鑲嵌的結果。Kenis與Schneider認為現代社會功能高度分化的結果，私人部門控制許多重要的資源，在政策形成與執行時扮演不可或缺的角色。政策制訂相當程度地依賴參與者之間非科層體系形式的互動關係
16、。政策網絡即是由一群具有自主性，且彼此之間有共同利益的相互依賴行動者所組成的關係(Marin & Mayntz，1991：15-18；Marsh，1998：7)。3、W. J. Kickert，E-H.Klijn 與J. F. M. Koppenjan(1997：6)認為政策網絡指介入公共政策制定過程之相互依賴參與者的關係型態。他們認為相互依賴是網絡途徑的關鍵詞，網絡中的參與者是相互依存的，因為他們不能獨自完成目標，必須藉助其他參與者的資源才能解決公共問題，公共問題的處理有賴於政府機構、準政府機構以及私人組織的互動。相互依賴以參與者的資源分配、參與者追求的目標、以及他們對資源依賴的知覺為基礎。資訊、目標、以及資源在互動過程中交換，這些互動經常重複，於是產生制度化的過程；發展並形式化分享的知覺、參與的形態、以及互動的規則。總而言之，從上述學者對政策網絡的定義可知政策網絡是一種分析政策參
