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1、提高我国突发事件应急管理能力目前我国正处于发展经济学所预言的“非稳定状态”频发的“关键阶段”。根据世界经济发展的规律，当一个国家和地区的人均GDP处于1000美元到3000美元之间时，这个发展阶段往往处于人口、环境、资源、公平、效率等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期，这个阶段就是通常所说的矛盾突发期。近年来，我国各类突发事件频繁发生，这类突发事件具有突发性强、规模大、影响广、危害重等特点，对于社会稳定和经济发展产生了严重影响。为了提高全社会应对公共突发事件的能力，国务院于2006年1月9日正式颁布了国家公共突发事件总体应急预案，全国人民代表大会于2007年8月30日通过了中华人民共和国突发事件应
2、对法，这一方面为公共突发事件发生后的应急行动提供了法律依据，同时也对领导干部提高对于突发事件的应急管理能力提出了新要求。一、准确科学地把握突发事件的特点中华人民共和国突发事件应对法中规定：“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”从这里可以看出，突发事件按照成因可以分为自然性突发事件和社会性突发事件两类。所谓自然性突发事件，是指由于自然因素，如自然灾害等而引发的事件，而社会性突发事件是指由人为因素所引发的事件。现代突发事件一般有以下几种：由于不可抗力导致的自然灾害，如地震、洪水、干旱等；因人为因素引起
3、的重大事故，如非典的流行；社会矛盾激化而产生的大规模罢工、示威、社会骚乱、民族冲突等；经济的大面积破产或基本信用制度的崩溃，如华尔街金融危机；敌对势力破坏导致的危机，如恐怖事件、外敌入侵等；国家或国家集团间的冲突或战争。从影响范围来讲，可以分为全球性、国际性、国家性和地方性的突发事件。突发事件至少应该包括五个基本要素：突然爆发、难以预料、必然原因、严重后果、需紧急处理。这五个要素对突发事件来说，是必不可少的。根据突发事件的含义、构成要素以及突发事件的发生、发展规律，突发事件具有突发性、复杂性、破坏性、持续性和可控性的特点。不但突发事件的发生是突然的，而且突发事件的发展也是非常迅速的。随着突发事
4、件的发展、演变，它所造成的损失可能会越来越大。因此，对突发事件的反应越快、反应决策越准确，突发事件所造成的损失就会越小。所以，在突发事件中，时间非常紧迫，对时间的把握度很大程度上决定了突发事件处理的有效性。如非典爆发、禽流感流行、2008年初的南方低温雨雪冰冻灾害、“314”拉萨暴力事件、“512”汶川大地震等以及乌鲁木齐“75”事件等。科学地处理和应对突发事件的问题已经引起当今世界各国政府、社会乃至学术界的高度关注。随着我国经济水平与综合国力的不断增长，在全面建设小康社会的同时，保证一个安全、稳定、可持续发展的生存空间是政府的重要任务。有效、及时地处理突发事件，是党和政府关注的焦点，也是全社
5、会关注的焦点，关系到国家经济、政治、社会稳定的大局，这不仅是和谐社会的需求，也是广大人民群众安居乐业的基石。如何建立和发展突发事件应急管理体系，提高政府突发事件应急管理能力，成为构建和谐社会、保证可持续发展的重大课题。这就要求我们不断总结国内外处置突发事件的经验，建立有效的突发事件应急机制，提高应对各种突发事件的能力。二、突发事件应对法确立了科学的管理理念和处置原则2007年8月30日，十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过中华人民共和国突发事件应对法，确立了应急管理的核心指导思想，实现了公共管理理念的突破和创新，为我们对突发事件的应急处理提供了法律依据。中华人民共和国突发事件应对法
6、确立了以人为本的应急管理理念。该法确立以保障人民群众的生命、财产安全为起点，以维持社会正常秩序，保证人民群众的基本生活需要为主线，以保护人民群众的合法权益为目标。如该法第一条规定，为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全；并在第十一条规定，有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。由此看出，以人为本的理念贯穿了整部法律，构成了突发事件应对法的基本法律精神和思想精髓。中华人民共和国突发事件应对法强化了防患于未然的危机意识。危机管理专家们普遍认同的是：最好的危机管理就是防止危机的发生
7、。因而，应急管理应该牢固树立预防第一、防患于未然的危机意识，坚持防范胜于处置的原则，尽力将突发事件控制在“摇篮”之中，最大限度降低突发事件产生的负面影响，这也是应急管理中的根本原则。一、应急管理能力是评价新时期领导干部能力的重要维度应急管理能力主要是指各级领导干部在面对突发事件时的处置能力。这种能力主要体现在领导干部为应对突发事件而实施的一系列计划、组织、指挥、协调、控制等工作过程。其主要目的是最大限度地减少突发事件造成的损失，提高广大人民群众的生活质量。我们知道，领导者是社会的组织者和引导者，其组织和引导作用发挥得好就可以使人民群众创造历史的作用成倍地放大。领导者组织和引导作用发挥的前提是其
8、具备相应的能力。为了适应社会发展需要，党的十六届四中全会明确提出加强党的执政能力建设。党的执政能力是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。这种本领具体表现在各级领导干部的工作实践中。从近年来统计数据看，应急管理已成为新时期各级领导干部需要面对的重大现实问题。应急管理能力是领导干部综合素质的具体体现。突发事件一般是突然发生并危及公众生命财产、社会秩序和公共安全的公共事件，需要政府立即采取应对措施加以处理。当突发事件发生后，必须在第
9、一时间进行处置，选择什么样的方案进行现场就助和支持，对于整个事件的处置有决定性的作用。这一方面考验领导干部的决断能力，同时也是对领导干部知识储备、信息容量、科技水平和实践经验等方面的检验。应急管理的本质是非程序决策。因此，对于各级领导干部来说是综合能力的检验。不仅考验领导者的决策能力，也考验领导者对事物发展趋势的预见以及对社会舆论的引导。此外，领导干部与媒体的沟通能力在突发事件处置中也占有重要位置。因此，只有切实提高各级领导干部的应急管理能力，才能保证我们党在应对国内外各种风险和考验中始终成为人民群众的主心骨，保证我们党在中国特色社会主义建设中始终成为坚强的领导核心，更好地为人民群众执好政、掌
10、好权。一、三、提高我国突发事件应急管理能力的构想2003年7月，胡锦涛总书记深刻指出：“我国突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强。”对各类突发事件进行有效的应急管理是政府的责任和义务，现阶段我国处于经济高速发展期，随着工业化、信息化、科技化、全球化的不断推进，城市数量和规模显著增长，生态环境显著变化，这些外部因素导致了突发事件的形式、发生概率和影响后果日益增大。在这种大背景下，不断探讨应急管理的方法、体系，不断提高对突发事件的应急管理能力的重要性与日俱增。（一）进一步改进我国突发事件应急预案的内容体系1改进应急预案的内容我国已有的突发事件预案存在的一个共通性问题即是预案内容针对性不强
11、，考虑因素不全，细化程度不够。要完善我国应急预案的内容，应当从以下几个方面入手：第一，应急预案中应当有对风险的总体描述。第二，应急预案的内容应当有情景描述，而不是简单地罗列必要的内容。第三，注意不同主体制定的应急预案内容之间的协调。一般而言，突发事件的应对工作不可能由一个单一的部门单独完成，需要许多部门的配合。因此，应急预案的内容应当体现出与上级和同级部门应急预案的紧密衔接，保持与相邻行政区域相关应急预案的衔接。第四，明确应急管理机构、应急队伍、应急活动中的有关组织及其义务。应急预案应包括总则、应急组织指挥体系与职责、预防与预警机制、应急处置、后期处置、应急保障、监督管理、附件（包括工作流程图
12、、相关单位通讯录、应急资源情况一览表、标准化格式文本等）等基本内容。2完善应急预案的制定程序应急预案的编制必须基于重大事故风险的分析结果、参考应急资源需求和现状以及有关法律法规要求。此外，预案编制时应充分收集和参阅已有的应急预案，包括上级部门的应急预案、所在地区的总体预案等，以最大程度地减小工作量和避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的协调和一致。风险分析是应急预案编制的基础，我国应急预案制定程序应当包括对突发事件的风险分析和应急能力评估。风险分析的结果不仅有助于确定应急工作重点，还应注意发现应急体系中的缺陷和不足，选择最现实、有效的应急策略。预案应对措施应具体，操作性强；内容完
13、整，简洁规范；通俗易懂，好记管用。同时，为保证应急预案的科学性、合理性以及与实际情况的符合性，应急预案必须经过相应机构的评审，同时，应急预案制定单位要建立应急预案评估制度。3重视应急预案的修订应急预案修订的重要性并不亚于预案的制定。由于客观情况经常发生变化，对预案要实行动态管理，不断制定、修订、完善、提高。只有及时对预案进行修订，才能更有效地应对突发事件。应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。我国突发事件应对法对应急预案修订的条件、程序等问题没有再作进一步规定，然而实践告诉我们，无论预案体系多么周密，都会有新情况甚至全新的事件发生，必须要增强预案的灵活性，以增加现场的灵
14、活处置能力，适应突发事件风险状况和具备更强的应急能力。因此，在发现了新的风险或者有情况显示一项预案已经过时的时候；或者是突发事件发生后暴露出一些之前没有注意到的风险；或者表明有更好的应急程序，都应当及时修订应急预案。原则上各类应急预案应每3年至少修订1次。同时应急预案中应当详细规定预案修订的条件、程序，应急预案的演练等内容。通过演练使得应急预案获得生命力，通过预案的修订使其获得时效性。（二）进一步完善突发事件应急机制1建立系统健全、信息通畅的预警防范体系，提高突发事件的应急预测预警能力建立预警机制是提高应对突发事件能力的第一步，也是消除危机的第一步。凡事预则立，不预则废，突发事件不会时时发生，
15、但必须时刻做好准备。政府公共管理的目的就是使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗。做好应对突发事件预警工作，主要有以下几个方面：一是要建立渠道畅通、网络严密的监控系统，收集处理潜在的危机信息。及时捕捉、收集相关信息并加以分析处理，对突发事件及其特点要心中有数，建立信息网络及上报机制，一有异动能及时发现并及时上报。二是定期不定期地开展政府工作自我诊断，加强监督检查，提高防范准备。三是建立专家预测机构，提出科学预防方案。大部分突发事件都涉及到专业应对知识，因此应该建立一个有专家参与的应对突发事件的咨询机构，让专家尽早对突发事件做出科学评估。四是完善突发事件分类及标准，建设全民皆知的统一的警报系统，
16、要利用网络、电视、广播等媒体，把预警信息和处理措施及时准确地传递给公众。还要建立专家汇报信息，政府发布信息，媒体传递信息，大众接受信息，畅通无阻的双向警报发布和接受系统，使公众迅速了解危机信息，做到防范于未然。2建立统一领导、综合协调、分级负责的突发事件应急指挥联动系统实行统一的领导体制，整合各种力量，坚持效率优先，充分发挥政府的主导作用，有效整合各种资源，协调指挥各种社会力量。应急处置指挥系统是处置突发事件的核心力量，按照突发事件处置客观规律及其要求，尽快完善好三项主要制度：一是明确突发事件的分级标准和职责分工。明确分工是快速指挥的前提。目前一些地方在指挥处置突发事件中出现的“一窝蜂”现象，根本原因是对突发事件的分级标准混乱、职责分工不明所致。要改变这种盲目指挥现象，各级政府必须认真贯彻落实国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的分级标准。二是严格实施处置指挥的程序。严格程序是快速指挥的保证，各级指挥机
