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1、发挥人民调解基础性作用存在的问题及建议调研报告随着经济社会快速发展和利益格局不断调整，人民内部冲突日趋凸显，社会矛盾纠纷呈现纠纷主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等趋势，迫切需要建立完善矛盾纠纷多元化解机制。党的十八届四中全会对健全完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制做出战略部署。充分发挥人民调解在矛盾纠纷多元化解机制中的基础性作用，是进一步发挥矛盾纠纷多元化解机制作用的重要前提。一、人民调解基础性作用在法律地位、文化特征、性质特点方面的体现（一）人民调解法律地位决定了人民调解是化解纠纷的基本途径。2010年人民调解法颁布实施，建立了人民调解
2、与其他纠纷解决方式的衔接机制，确立了调解协议司法确认制度，用法律的形式进一步强化和明确了人民调解的法律地位。2011年，中央综治委、最高人民法院、司法部等16个部委联合印发的关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见要求：“要把人民调解工作做在行政调解、司法调解、仲裁、诉讼等方法前，立足预警、疏导，对矛盾纠纷做到早发现、早调解。”指导意见进一步明确了人民调解在多元化纠纷解决机制中的基础作用。（二）人民调解文化特征决定了人民调解是化解纠纷的首选方式。中华传统文化以“和”为贵，有“一场官司十年仇”的说法，有“厌诉”的传统。在和谐文化的背景下，当事人更倾向于“不经官、不动府”，人民调解以调解为先导和基
3、础，促成当事人的妥协与和解，融法理于情理之中，既着眼于解决当事人之间的现实纠纷，又不留后患，可从根源上解决矛盾。因此，人民调解在预防和化解社会矛盾体系中具有基础性、根本性、长效性的优势和特点，是化解纠纷的首选方式。（三）人民调解性质特点决定了人民调解在化解纠纷中的优势。人民调解员来自群众、面向群众，具有便民、及时、贴近群众的特点。人民调解工作是把群众组织起来办群众自己的事，人民调解化解纠纷最直接、最简便，容易达到当事人各方对结果的认同满意，有利于克服诉讼解决纠纷等机制弊端，做到定纷止争。二、人民调解基础性作用在多元化解工作中的体现（一）人民调解组织体系建成完善。xx市全面完善基层人民调解工作组
4、织体系，最大程度发挥人民调解优势，最大便利服务人民群众，全市x个乡镇（街道）、x个村（社区）全部建立人民调解委员会，x个企事业单位设立人民调解委员会，交通事故、医患纠纷、物业纠纷等专业性、行业性人民调解委员会不断建立，一个以乡镇（街道）调委会为骨干，以村（社区）调委会为主体，以区域性、行业性人民调解委员会为辅助，横向到边、纵向到底，遍布城乡、深入社会的人民调解组织体系全面完善，切实将矛盾纠纷吸附在基层，化解在当地，把大量矛盾纠纷化解在行政、司法救济途径之前。2018年，全市x名人民调解员强化纠纷排查、深入化解矛盾，共调解案件x件，调解成功x件，成功率98.5%，履行x件，这些工作成效决定了人民
5、调解是化解纠纷的主要力量。（二）专业性行业性人民调解组织作用彰显。随着矛盾纠纷的主体、内容、形式日益多元化和复杂化，兼职人民调解员专业性不强、调解形式单一，无法有效化解新型、涉及专业领域的矛盾纠纷的短板凸显。xx市司法局拓展新的工作领域，发力专业性、行业性人民调解委员会建设，先后指导建立交通事故、医患纠纷、物业纠纷等专业性调委会，有效化解了复杂疑难纠纷。根据道路交通事故纠纷数量大、专业性强的特点，建立交通事故人民调解委员会x个（实现全覆盖），聘请懂法律、懂业务、懂调解方法的人员担任专职调解员，有效破解了交通事故“调解难、理赔难、救济难”等问题，年均调解交通事故民事赔偿纠纷x余件。根据物业服务纠
6、纷多发、频发、量大、专业性的特点，下发关于加强物业服务纠纷调解工作的意见，建立物业服务纠纷人民调解委员会，对业主与物业服务企业之间的纠纷、共同设备共用设施使用纠纷等进行有效调解，形成有机衔接、协调联动、高效便捷的物业服务纠纷化解机制。根据医患纠纷专业性强、激化可能性大、自行协商效果差的特征，出台xx市医患纠纷预防与调解办法，选调具有医学、法律等知识背景的人员组成医患纠纷人民调解委员会，对医疗机构及医务人员与患者之间因医疗、护理等执业行为发生的争议进行行业性人民调解，形成政府主导、部门联动、专业性人民调解委员会具体实施的医患纠纷调处新模式。2018年，xx市医调委调解成功医患纠纷259件，调结的
7、案件做到100%案结事了，没有一件出现反复，并实现“4个90%，2个80%”。即：因医疗纠纷导致的上访率下降90%，医患纠纷调解成功率达到90%以上，结案后医患双方满意率达到90%以上,特别是患方满意率达到了98%，经过法院诉讼处理的医疗纠纷案件下降80%，曾经发生的围堵、陈尸医院的恶性案件下降了80%，调解成为化解医患矛盾的主渠道。同时，家事纠纷人民调解委员会、劳动争议诉调对接中心、土地流转人民调解委员会等不断拓展人民调解领域，把人民调解从“唱情感戏”到“法情理融合”，切实化解矛盾纠纷。（三）诉调对接机制人民调解作用不断发挥。市司法局与市中级人民法院联合印发关于建立“诉调对接”工作的实施意见
8、和关于进一步落实“诉调对接”工作机制若干规定的通知，在各基层法院诉讼服务中心设立人民调解工作室，并在部分人民调解委员会设立巡回法庭，加强调解协议的司法确认工作，全面完善“诉调对接”工作机制。与公安机关建立公安民警与人民调解员联合调处矛盾纠纷工作机制，全市x个公安派出所建立“警民联调”工作室，实现了全覆盖，轻微治安案件得到妥善调处。2018年，人民调解组织共接收法院移送案件x件，公安移送x件，信访部门移送x件，其他部门移送x件，移送的矛盾纠纷通过人民调解得到有效化解，减少了司法、行政资源的低效使用，打造了矛盾纠纷多元化解的新模式，推进了社会治理体系与治理能力现代化。三、人民调解基础性作用发挥存在
9、问题（一）机制构建不完善。人民调解与行政调解、司法调解的衔接联动机制仍需完善，司法行政机关与法院、行政机关、信访部门、仲裁机构等合作联席制度需强化推进，有机衔接、协调联动、高效便捷的以人民调解为基础的矛盾纠纷多元化解机制需进一步完善。（二）行业性、专业性人民调解组织总量较少。由于行业性、专业性人民调解工作专业性强、程序复杂、时间周期相对较长、调处难度大，对调解员专职化、专业性要求高。目前已有的行业性、专业性人民调解组织总体数量少、覆盖领域窄、专职调解员队伍匮乏，与复杂矛盾纠纷的增长速度和纠纷总量比例不匹配，不能满足全面、有效化解行业性、专业性矛盾纠纷的需要。（三）经费保障尚未完全到位。有的地方
10、政府财政预算未能足额保障人民调解工作，人民调解工作经费、组织建设费用、人民调解员津贴、人民调解案件补贴欠缺，困扰和制约着人民调解工作有效开展。四、提升人民调解基础性作用建议（一）完善人民调解与行政调解、司法调解联动工作机制。紧紧围绕党委、政府中心工作，以涉及群众切身利益的社会热点矛盾纠纷为着力点，与行政机关、司法机关协调配合，建立“载体多样、受理一体、流程科学、调解专业、服务便民”的矛盾纠纷多元化解平台，健全完善案件引导、移交、委托人民调解等工作机制，提高诉调对接、警民联调、访调对接、部门联调水平，形成调解合力，更好地维护稳定、保障民生、服务发展。（二）贯彻落实关于推进行业性、专业性人民调解工
11、作的指导意见。一是加快队伍建设。以建立“身份中立化、执业专职化、工作规范化”的专业性、行业性人民调解员队伍为目标，总结借鉴医患纠纷、道路交通等领域人民调解工作经验，在矛盾纠纷多发、适宜人民调解化解的行业和专业领域，推动建立行业性、专业性人民调解组织。注重从退休政法干警、具有专业知识的退休人员中发展人民调解员，注重邀请律师、公证员和相关领域专家、学者参与人民调解工作，积极将专职人民调解员聘用纳入经费保障范围，将热心人民调解工作、熟悉法律知识或专业技术知识、有较强群众工作能力的人士选聘到行业性、专业性人民调解组织中来，打造社会化、专业化的人民调解员队伍。二是拓展调解领域。要及时化解道路交通、医疗卫
12、生等矛盾纠纷，努力排查化解农村土地承包经营权确权流转、物业管理、拆迁安置、劳动争议引发的矛盾纠纷，探索在消费者权益、环境保护、旅游、电子商务等领域建立专业性、行业性人民调解组织，创新调解方式方法，以完善的专业调处机制，努力实现“应调尽调”和 “案结事了人和”。三是抓好平台建设。建设县区人民调解综合中心，设置各类专业调委会和调解功能室，整合司法行政系统内资源，建立协调联动、有机衔接、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制，开展“一站式受理、一条龙服务、一揽子调处” 的人民调解工作，发挥人民调解在化解矛盾纠纷、维护和谐稳定方面的基础性作用。（三）切实提高人民调解工作的保障水平。人民调解的属性是群众性、自治性、民间性、公益性，需要政府和社会提供保障。人民调解法第六条规定，县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。各级人民政府及设立人民调解组织单位要为人民调解工作提供场所、设施等物质条件和必要的经费支持，依法保障人民调解工作开展。
