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1、浅谈上海市建设工程预算定额（2000）的改革实践建设工程定额是指在正常施工条件及规定的技术标准下，完成单位合格产品所消耗的劳动力、材料、机械台班数量。上海市定额反映了上海地区生产建筑产品的社会平均水平。建设工程定额工作是国家和城市建设的一项重要基础工作，是提高投资效益和促进技术进步的一个重要环节，是规范建筑市场的一项重要保证。上海的建设工程定额工作，在上海的城市建设和经济发展中发挥了重大的作用。为了使其不断适应社会主义市场经济发展的需要，为改善上海投资环境、提高项目的投资效益、增强上海城市综合竞争能力作积极贡献，我们对本市的定额管理模式不断进行探索和研究。在市建委的领导下，在政府各有关部门及相
2、关专业单位的大力支持下，我们对上海市建设工程预算定额进行了重大改革。经过两年的共同努力，一个向国际惯例靠拢，适应市场经济需要，体现上海特点的上海市建设工程预算定额（2000）（以下简称 2000 定额）即将出台。一、建设工程定额在新形势下的地位和作用（一）建设工程定额的地位和作用1、定额管理工作是工程项目建设的一项重要基础工作。建设工程定额是经过规范的程序和科学的计算、测定比较、分析取定的。其政策性、技术性、经济性很强，它为设计、施工、竣工验收提供科学依据，为建设项目评估决策、控制项目投资、确定工程造价、检查监督工程质量提供合理的尺度，是搞好工程项目建设管理的一项很重要的基础工作。2、定额管理
3、工作是提高投资效益和促进技术进步的一个重要环节。加强建设工程造价管理和定额管理，是从内涵上来提高效益的重要途径。它可以使建设项目投资得到预先控制到过程控制，再到最终审核。而这些工作的一个重要环节就是建设工程定额的管理和运用。同时，也只有有效地加强建设工程定额管理，才能有效地促进建设工程的技术进步和劳动生产率水平的提高。3、定额管理工作是规范建筑市场的一项重要保证。 国家招投法规定“不能低于成本竞标 ”；国家计委 1998 年在“制止低价倾销”文件中明确这个“ 低价”指低于制造商的个别成本。低于成本的恶性竞标的结果就是市场出现混乱和“豆腐渣工程” 杜绝不了。而建设工程定额和定额管理工作就是成本的
4、衡量标准和有效管理手段。（二）对工程定额认识上的误区必须解决目前，对工程定额的认识上存在两个误区，一是定额是计划经济体制下的产物，在实行市场经济以后，已经不需要了；二是推行合同定价以后，造价已在合同中加以确定了，定额也不需要了。实际上，这两个误区都与未认识到定额的实质有关。1、定额是市场经济和科学管理发展的产物早在 19 世纪末，随着市场经济和科学管理的发展，美国的泰勒（FWTaylon）、法国的法约尔（HFayol）等人对定额工作都有深刻的研究。泰勒著名的“搬铁块试验” 、 “铁锹试验”等，提出了为使每个人公平地达到标准，从作业方法、原材料、工具和机器必须实行标准化，这就是最早的定额。定额是
5、一门科学，并不是计划经济的产物，其与资源配置方式无关。如砌一立方米多孔砖外墙（一砖），规格为 24011590，材料用量为 338.35 块砖，人工为1.341 工日，砌筑用砂浆用量为 0.227m3。这三项实物消耗量是按相应的施工操作规范和实际测定编制的，不论建筑市场怎样变化，是计划经济还是市场经济，这三项消耗量是不会有很大变化的（除非生产工艺的改变）。我国以前的定额之所以不适应市场经济发展的需要，主要是由于原计划体制下量价合一、基本固定的工程定额，限制了企业自主报价，违背了市场定价的基本原则，将市场的作用和竞争机制排斥于造价确定的过程之外。2、定额是科学的计价依据工程定额是确定造价的一个计
6、价依据，合同定价实质上是一个造价确定的过程。计划经济下也有合同定价，但市场经济下的合同定价，在造价确定的方式上已有明显不同。上海市建筑市场管理条例第三十六条规定，“建设工程造价，由发包单位和承包单位根据建设工程的特点和市场供求情况，参照市建委发布的建设工程定额以及费用计算方法。通过招标确定或者协商议定”。这就是市场经济条件下造价确定的过程。那么在具体应用过程中，建筑市场中各个经济主体在工程造价确定的过程中，依然会运用定额进行换算、比较，以衡量造价是高是低。在这种情况下，定额就不是可有可无，而是必不可少。尤其是目前我们的施工企业尚无完整的公司自有定额，企业在自主报价过程中，在定额消耗量计算上必然
7、还会较多地依赖政府发布的定额。3、定额是一个完整的体系，在国际上也是一种通行做法。建设工程定额是一个完整的体系，它包括实物消耗量定额、工程量及费用计算规则以及价格信息体系。这套体系在国际上也是通行的，只是表现形式不同而已。如日本有一整套完整的定额，如由建设省市发布的土木工事积算基准，其包括建筑积算要领：如造价的构成，项目费用的划分，内容组成及各费率计算方法等；也包括建筑工事标准步挂：即分部分项工料消耗定额。发布的建筑数量计算基准解说是计算工程量的统一性规则。英国有全英统一的工程量标准计算规则（SMM）、土木工程量计算规则 ，各企业有自己的公司定额和价格手册，有已完工程造价数据库。香港有统一的建
8、筑工程标准度量法，分为初步项目与工程项目（15类），承包商和测量师行都有一套自己的估价资料等等。在我国，定额依然是政府对造价实施管理的主要内容和工作重心，依然是国家对工程造价实行宏观调控的重要工具，依然对建筑市场中各经济主体的利益分配有着重要作用。定额作为工程造价的计算基础，在建设各方招标投标、编制工程量清单、概预算、调解工程造价纠纷等方面有着不同替代的地位和作用。我们定额中的计算规则内容，随着市场经济的不断发展和完善，将会越来越强化和具体化；消耗量定额随着企业定额逐步出现和完善将会逐步弱化；价格信息将进一步市场化。这也是我们定额改革的一个方向。二、建设工程定额及其管理改革的必要性和迫切性价格
9、机制是工程造价管理的核心问题，也是投资宏观决策和提高项目投资效益的一个核心问题。其改革的核心是要形成一个国家宏观调控下，以市场形成造价为主的价格机制。（一）现行的建设工程预算定额制度我们上海以前对建筑产品的定价长期采用的是计划经济体制下的预算定额制度。80 年代，由于经济体制改革在城市全面展开，绝大多数工业产品价格放开，给传统的预算定额制度带来很大冲击。90年代初，上海编制 93 预算定额时，对预算定额内容作了较大改革，如增设了“开办费 ”内容，以突出表现工程的个性特征，提高市场确定造价的比重；在装饰定额上试行“量价分离” ，尝试解决定额与市场脱节矛盾的做法；废除了按企业所有制性质取费，改为按
10、工程等级不同而有区别的综合管理费和利润，以创造平等竞争的条件；实行材料预算价格动态管理，每月发布指导价和信息价等等。传统的预算定额制度在计划经济体制下，对加强计划管理、控制工程造价、少投资浪费等方面起到了一定的积极作用。但随着社会主义市场经济的不断完善和发展，现行预算定额制度日显不相适应。1、现行预算定额中量价合一，人工价格、机械台班价格和费率基本上由政府部门统一规定，调整工作不能与市场变化同步，不能在市场中真实地、及时地、准确地反映建筑产品的造价。2、现行预算定额中综合程度较大，施工手段消耗部分统得较死，部分定额消耗量与施工措施、施工手段混为一体。构成工程实体消耗部分是由设计决定的，而施工消
11、耗部分应由施工企业在确保全面履行合同的前提下自行决定。现行定额中，把这本应属于竞争的内容凝固化了，不利于施工企业发挥优势，竞争取胜。3、现行预算定额带有法定性质和强制性质，还是计划定价为主，政府成了工程计价的主体，开发商和承包商处于从属地位。4、现行预算定额中的费用标准计算方法繁琐，取费固定化，不利于直观地反映各项工程内容的价格，并与国际报价方式差距也较大。（二）改革现行建设工程定额的必要性和紧迫性改革开放以来，上海建筑市场发生了巨大变化。工程投资主体已由国家一家投资发展为国家、集体、私营、中外合资、外商独资等多元投资主体；材料、机械设备、劳动力由国家计划配置发展为全由市场配置；设计、施工任务
12、由国家计划安排发展为通过市场招投标竞争获得等。在这个大背景下面，工程项目的价格机制，必须变计划形成工程造价的价格机制，为国家宏观调控下，以市场形成工程造价为主的价格机制。也就是要在统一工程量计算规则和提出社会平均水平的消耗量定额的基础上，遵循商品经济价值规律，建立以市场形成造价为主的价格机制。1、实现量价的完全分离，把政府发布量价合一的预算定额制度，改为政府发布工程消耗量定额，单价随行就市。变目前发布指导价要大家执行为发布市场信息价进行指导，从而使不断变化的价格同相对稳定的实物消耗量分离。2、统一工程量计算规则，统一工程量名称、计量单位、计算规则、项目编号等，既有利于指导市场，又利于同国际接轨
13、。3、将工程实体消耗和非实体消耗（施工措施性消耗）相对分开，有利于承包商发挥各自优势，竞争取胜。4、将政府规定费用标准工程中的各种取费值，改为政府制订费用计算规则，由市场确定取费值。并简化繁琐取费，使各分项及子目的造价与总价的关系变得清晰，以利于投资控制活动和分包及变更部分的计价。5、保留政府对重要生产要素价格进行于预的权力，如对市场某种资源紧缺时实行最高限价，又如规定最低的日工资水平和部分工种最高日工资限价等。三、2000 定额修编的总体思路（一）指导思想 党的十五大已明确提出要加快国民经济市场化进程，以市场为导向，完善生产要素价格形成机制，转变政府职能，通过宏观调控，运用经济和法律手段，健
14、全市场规则，加强市场管理，建立统一开放、竞争有序的市场体系。建设工程定额及其管理应当根据改革和市场经济的需要，依据上海市建筑市场管理条例，其宗旨是指导和服务。具体规范是：市建委依照国家和本市有关规定以及建筑材料、人工、机械设备等价格的市场变化情况编制建设工程定额以及费用计算方法；建设工程造价由发包和承包单位根据建设工程的具体特点和市场供求情况，参照市建委发布的建设工程定额以及费用计算方法，通过招标确定或者协商议定；建设工程造价结算以承包合同约定的价格或者以建设工程定额以及费用计算方法为依据。 2000 定额修编的基本目标为“统一规则、参照耗量、放开价格、合同定价”。 2000 定额修编的基本原
15、则为：量价完全分开。2000 定额的基本形式为：消耗量定额，工程量和费用计算规则，以及基本相配套的、动态的、供参考的价格信息体系。(二 )编制原则1、2000 定额的编制遵循社会主义市场经济的原则，根据建筑法、上海市建筑市场管理条例及有关规定，从有利于建筑市场的管理和发展、有利于政府对工程造价的宏观调控出发，规范工程造价依据和计价行为。2、2000 定额是完成规定计量单位分项工程消耗量标准。是正常的施工条件、多数施工企业的装备程度、企业的施工工艺、劳动组织及工期条件下的社会平均消耗量水平，即从当前的技术、施工和管理实际出发，并有利于促进技术进步和管理水平的提高。3、定额项目应满足上海地区施工工
16、艺计价需要，遵循统一性、适应性的原则，力争项目齐全、覆盖面广、简明适用，并有利于计算机在工程计价和管理上的开发和应用(统一性：即统一概念、统一名词术语、统一符号和代号、统一编码、统一计量单位以及定额水平的基本平衡等。适应性：即定额项目的设置应充分适应上海地区的施工操作特点，并充分反映已经成熟的“ 四新” 技术)。4、编制工作的基本要求（1）真实性和科学性相结合。定额消耗量在真实性和科学性的要求下，严格控制水平、正确反映出必要的活劳动和物化劳动量。（2）系统性和统一性相结合。预算定额体系由不同的专业构成，它是由各种内容结合而成的有机整体，又是一个相对独立的系统。因此，原则要统一，程序要统一，要求和用途要统一。（3）相对稳定性和时效性相结合。要保留传统适用的子目，取消不适用的子目，增加符合“四新” 技术要求的新子目。（4）简明性和适用性相结合。要符合信息时代的要求，定额既要简明，又要适用，有利于管理层管理和使用者方便使用。 （5）特殊性和普遍性相结合。定额是对生产、经
