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1、宋兰局长在2011年全国税收征管科技工作会议上的讲话解放思想 开拓创新积极稳妥地推进税源专业化管理在全国税收征管科技工作会议上的讲话（征求意见稿 2011年6月23日）同志们：这次全国税收征管科技工作会议，是在“十二五”开局之年召开的一次重要会议。会议的主题是税源专业化管理工作，主要任务是总结近两年来的全国税源专业化管理试点工作，分析当前税源专业化管理工作面临的形势，研究新时期税源专业化管理工作的方向和目标，部署当前和今后一个时期税源专业化管理工作的主要任务。下面，受总局党组委托，我讲四点意见。一、税收征管模式的探索回顾我国自上世纪80年代开始探索征、管、查两分离或三分离的征管改革，其目的主要
2、是建立内部制约机制和加强廉政建设。1997年确立了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的30字征管模式。2004年，总局为解决“疏于管理，淡化责任”问题，增加了“强化管理”的内容，其内涵主要是为了加强税源管理，建立了纳税评估和税收管理员制度，明确了税源管理在税收征管中的核心作用和基础地位，形成了现行的“34字”征管模式。2008年，总局党组为进一步深化征管改革，成立了纳税服务、征管科技和大企业管理等部门，形成了税种、征管环节、纳税人类型并存的机构设置格局，为探索建立专业化、信息化管理方式奠定了一定基础。2009年，在全面总结我国征管改革实践和借鉴国外先进管理经
3、验的基础上，又确定了“信息管税”的征管新思路，提出了建立信息化、专业化、立体化税源管理体系的工作要求，其主要目的是在税源管理和信息化发展的新形势下，通过深化涉税信息的采集、分析应用，解决征纳双方信息不对称问题，对于探索新的征管模式，具有里程碑意义。自此，税收征管工作步入依托“信息管税”、以纳税评估为重点的加强税源管理的发展新阶段。2010年，总局开始部署税源专业化管理试点工作，在认真总结各地探索实践的基础上，总局印发了关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见（国税发【2010】101号），明确了试点的重要意义、指导思想和基本原则、主要内容和试点的具体实施要求。为做好税源专业化试点工作和金税三期
4、工程建设，我们进行了业务变革和制度创新的8个专题的研究，为借鉴国外经验，组织翻译了6个国家的征管制度，字数达260多万字，同时研究借鉴了其他多个国家特别是和我们情况相近的国家地区的做法，提出了征管法修订稿。将税源专业化管理征管新格局写进了总局“十二五”税收发展规划纲要。就税源专业化管理和创新征管模式问题，多次召开局长专题会议和局长办公会，并在总局党组中心组学习会上，专门就新征管模式进行了研讨。肖局长指示要鼓励各地大胆地试点，并确定了2012年总局年度中间会的主题为确定新征管模式。今年年初，总局又研究起草了纳税评估管理办法（征求意见稿）、税源和征管状况监控办法等。一年多来，经过各级税务机关的不懈
5、努力和积极探索，税源专业化管理试点工作取得了良好成效。（一）加强领导，税源专业化管理试点工作进展顺利2009年，按照总局肖捷局长在全国税务工作会议上提出的“积极探索税源专业化管理新模式”的指示要求，总局确定在上海国税、江苏国税、安徽国税、河南国税、广东国税、青岛国税和广东地税、山东地税等8个单位开展税源专业化管理试点，其他单位自行参照试行，对信息管税思路下的税源专业化管理方式进行了积极探索。总局成立了由宋兰副局长担任组长的税源和征管状况监控分析领导小组，推进了信息管税的实施。2010年，总局成立了由钱冠林副局长担任组长的税源专业化管理领导小组，强化了组织保障。各地对税源专业化管理试点工作也高度
6、重视，全国税务系统70个省级国地税单位绝大多数成立了由主要负责人担任组长的领导小组和各业务部门组成的工作小组。（二）积极探索，税源专业化管理试点工作取得突破税源专业化管理试点工作开展以来，各地按照总局的要求，结合自身实际，围绕分级分类管理、风险管理、信息管税和流程再造等方面做了积极、富有成效的探索，取得了突破性进展。安徽国税积极探索省、市、县局税源管理实体化。省局负责直接对跨市区经营大企业的税源管理，市、县级打破属地界限，按纳税人规模设置税源管理机构，主要从事纳税评估；组建风险监控分析专业团队，选择33个重点行业（占总税款的65%左右），以省局为主建立行业评估模型，对省局监控的4700户大企业
7、统一进行分析评估。上海国税以规模和行业为分级分类管理标准，调整直属二分局为纳税评估局，负责组织实施市局重点税源企业的纳税评估工作，组织实施全市反避税工作。江苏国税基于风险管理理念，开发并运用一体化税源管理平台，建立风险特征指标393个，在省级实现风险信息自动生成、按户归集、自动排序和应对任务统一下达，在地市级采取集中优秀人才形成团队实施风险应对；将税源管理分为基础管理和专业化管理，基础管理是将纳税人依申请及调查审批事项集中在办税服务厅处理；专业化管理是将纳税评估事项由税源管理局负责。河南国税按规模、行业和风险程度的具体标准，将税源划分为重点税源、一般税源和小型税源，重点税源实行“集中+属地管理
8、”， 一般税源实行分行业管理，小型税源实行“分片+委托”的管理模式。大力推进县（市、区）局机关一线化，将12项主要税源管理事项职责上收至县局机关。广东国税将省局机关、8个市局和12个区局确定为试点单位。全省共确定了6种集中管理模式，按照行业和专属类别选择44个重点分类编制了税源专业化管理指引。青岛国税实行“五个集中”：即集中管理重点税源、集中按行业管理中小税源、集中进行审批核查、集中开展分析评估、集中实施日常检查，夯实税基，推行风险管理。广东地税在区县范围内打破属地管理，分设重点和一般税源管理局，重点税源管理局对重点税源实行跨区域集中式的专业化管理；一般税源管理局对一般税源实行属地管理，税管员
9、由管户转为管事。山东地税采取“内分”或“外分”方式科学调整基层征管机构，区分城乡、区别不同情况，合理确定税源规模的标准和重点行业的范围，有针对性地采取分规模、分行业或两者适当组合的管理方式。河北国税全面调整省、市、县（市、区）局机构职能，成立分析监控指挥中心，突出征管质量监控、征管数据分析、征管风险等级识别、排序和风险应对建议及任务分配下达职能。江苏地税以涉税信息的加工分析为主要内容，设置专业风险评估机构，组建风险应对专业部门或团队。将税源管理事务分解为流程节点，不同的税收管理员负责不同的流程节点，税收管理员从管户转变为管某类具体事务。总之，全国各试点以及非试点单位都进行了有效的实践，百花齐放
10、，各有千秋，他们的做法为下一步积极稳妥推进税源专业化管理提供了宝贵的经验借鉴。（三）总结经验，税源专业化管理试点工作形成共识在税源专业化管理试点过程中，各地积累了大量丰富的实践经验和做法，经过不断总结完善，基本形成共识。要做好税源专业化管理工作，必须做到以下几点：一是必须以促进纳税遵从作为税务机关的战略目标。必须树立以纳税人自主申报为基础，税务机关通过优化纳税服务、公正规范执法，促进税法遵从的理念，并据此制定征管战略目标和规划，具体征管目标就是执法规范、遵从度高、成本降低、社会满意。二是必须实行风险管理的理念、流程和方法。必须按照风险管理理念，设计征管信息管理流程，要将风险管理贯穿于税收管理的
11、全过程，把有限的征管资源优先用于风险大的纳税人，实现管理资源的优化配置，最大程度地降低税收流失风险。并将宣传辅导、纳税评估、税务稽查等作为风险应对的主要方法。三是必须转变征管方式，实行专业化、信息化管理。要以加强税收风险管理为导向，以实行分类分级管理为基础，以实施信息管税为依托，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，大力推进税源专业化管理。四是必须将纳税评估作为税源专业化管理的重点。要充分发挥纳税评估在税源管理中的作用，将纳税评估作为税源管理工作的主要内容和加强税收风险管理、促进纳税遵从的重要手段。五是必须按照专业化的管理要求配置征管资源。现有的组织结构及
12、其运行机制要按照专业化分工协作的要求进行机构或职责的调整，实现征管资源上的保障。以上成绩的取得，是各级党委、政府高度重视、有关部门密切协作和广大纳税人支持配合的结果，是广大税务干部职工勇于探索、团结拼搏的结果，特别是工作在税收征管科技一线的税务干部不辞劳苦、无私奉献，付出了大量的心血和辛勤汗水的结果。在此，我代表总局党组向关心支持税收工作的各级党委和政府、各有关部门、广大纳税人和税收征管科技工作人员表示衷心的感谢和崇高的敬意！在充分肯定成绩的同时，我们要清醒地看到，现行征管模式明确以纳税人自行申报和优化服务为基础，初步厘清了征纳双方的权利与义务；重视计算机及其网络技术对税收工作的支撑作用，推进
13、了我国税收管理现代化进程；强调集中征收和重点稽查，收缩了基层管理机构，规范了征管业务流程，提高了税收征管效率；补充“强化管理”，配套实施新的税管员制度和纳税评估管理办法，在一定程度上解决了“疏于管理、淡化责任”的问题。总体上看基本适应前一时期经济、政治、社会形势和税收征管的需要，取得了积极成效。但是与新的形势任务和中央要求相对照，当前税收管理方式已不能很好地适应形势发展需要，集中表现在：一是以提高税法遵从度为税收征管根本目标尚未形成共识，仅仅以完成收入任务作为衡量征管工作好坏的现象依然存在。二是防范税收风险的管理机制尚未形成，风险分析、风险识别相对弱化，风险应对准确度不高，纳税评估工作不规范、
14、专业化程度较低。三是税收管理员“划片管户、各事统管”的属地化管户制度已不能适应纳税群体日益增长、经营方式日渐复杂的需要，难以对跨国、跨地区、跨行业经营的大企业集团管理到位。税收管理员过多地承担了大量事务性工作（如191项调查审批、153项报表填报、催报催缴、税收预测等），真正用于评估等税源管理方面的时间、精力有限，也不利于从机制上消除“吃拿卡要报”现象。四是征管程序不完善，税收征管的法律制度体系亟待创新。五是数据资源整合度和应用度不高，信息口径不统一，多头、重复采集难以形成共享。六是征管资源配置不够科学合理，缺乏应对高风险的机制和专业化人才。七是税收征管方式、组织机构还不能够适应新形势要求。一
15、些单位仍不同程度地存在着各部门自行多头设置调查审批事项、多头要求基层和纳税人填报报表、多头下达评估和检查任务等现象，职能相互交叉，工作效率较低。八是纳税评估定位不够准确、程序不够规范，未能有效发挥引导和促进遵从的作用，执行中也存与稽查职能交叉等问题。对于这些问题，我们必须高度重视，认真研究逐步加以解决。二、认清形势 明确税源专业化管理的方向和目标近年来，各级税务机关扎实做好税收征管各项工作，努力提升纳税人税法遵从度，在服务科学发展、共建和谐税收方面取得了一定成绩。但是，随着国际国内形势的发展变化，税收管理面临着新的挑战和考验。对此，我们必须认清形势，坚定信心，明确思路，积极推进税源专业化管理工
16、作。（一）深刻认识经济政治社会发展形势对税源管理提出的新要求党的十七届五中全会提出以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，要求税务部门服从服务于经济社会发展大局，加快转变税收管理方式。胡锦涛总书记提出要加强和创新社会管理，反映在税收征管领域要求税务机关优化服务、公正执法、促进税法遵从，进而促进征纳关系的和谐。社会主义民主法治与和谐社会建设要求进一步完善税收征管法律制度体系，规范完善征管程序，明确征纳双方权利和义务，理顺征纳关系。在经济全球化背景下，资本、技术等生产要素以空前的广度、强度和速度跨国界扩张转移，税源国际化趋势愈加明显，新的避税手段不断出现，国际避税与反避税的斗争日趋激烈，亟需加强国际税收协调与合作，提高国际税收管理能力，更好地维护国家税收权益。（二）深刻认识税源管理的艰巨性、复杂性和风险性对税源管理提出的新挑战随着社会主义市场经济的发展，纳税人数量不断增多，企业的组织形式和经营
