能源领域应用PPP模式概览

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1、能源领域应用 PPP 模式概览一、能源领域俨然成为 PPP冷门2008 年，济邦咨询公司独家组织翻译了公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命一书。其中， “公私合作伙伴关系”其实就是如今广为人知的政府和社会资本合作 （ PPP） 模式。 但在当时， 准确地说在国发 201443号 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见发布前，知者可谓寥寥。短短两年多， PPP模式已在我国基础设施和公共服务领域得以广泛应用。 那么， PPP模式在能源领域应用现状如何， 我们试以财政部目前公布的三批示范项目为样本来观察一下。备注：第一批示范项目共 30 个（后 3 个项目被调出）；第二批示范项目共20

2、6 个；第二批示范项目共 516 个。其中， 垃圾发电类项目在第二批示范项目名单中统统被划为市政工程类， 如铜陵市海螺生活垃圾焚烧厂二期、东部固废处理中心生活垃圾焚烧发电二期等。从项目发起的目的和本质来说， 垃圾焚烧发电类项目主要是处理垃圾， 而并非提供清洁电能。 笔者注意到， 同为第三批示范项目的黄山市生活垃圾综合处理厂工程， 福建省福鼎市城市道路生活垃圾清扫保洁、 转运和焚烧发电处理项目等仍被划为市政工程类。 综上， 垃圾发电项目并不能算作真正意义上的能源类项目。 若将其从上述名单剔除， 则财政部三批示范项目仅剩 5 个能源类项目， 相比于总数几乎可以忽略不计。二、各能源领域应用 PPP模

3、式比较分析国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资 2016 1744 号）和国家能源局关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知（国能法改 2016 96 号）明确推广应用 PPP模式的主要能源领域有： 电力及新能源类项目、 石油和天然气类项目和煤炭类项目。 以下将结合行业现状及特点， 尝试对该领域推广应用 PPP模式的可行性作初步分析。（一） 各类电网改造类项目： 电网行业性质及格局与铁路运输非常相似， 长期为国有巨无霸垄断， 尤其是运营环节涉及的定价权及调度决策权想说放开真心不容易，但却又是应用 PPP模式必须要突破的障碍。例如， 国务

4、院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见（国办发 201437 号）、关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见 （发改基础 20151610 号） 、国家发展改革委关于做好社会资本投资铁路项目示范工作的通知 （发改基础20153123 号）等文相继出台之后，却始终“只闻楼梯响、不见人下来”，最近才开始有些动静 （比如复星集团拟牵头实施杭绍台城际铁路项目） ， 但成效如何仍有待观察。（二）水电站项目：从行业发展阶段来看，大型水电站项目数量很有限。而中小型水电站项目的地位就比较尴尬， 要么附属于大型水利项目， 要么直接被某个电力集团收编。水利项目作为国家重点资助对象，在融资主导的思

5、维定势下，一般很难接受社会资本相对较高的回报要求。 笔者曾经做过一个带电站的水利项目， 一切就绪准备发售招标文件之际被叫停， 原因是农发行提供的贷款资金成本要远远低于社会资本要求的回报。（三）储能项目、电能替代项目、核电设备研制与服务领域等电力项目，以及煤层气输气管网、压缩 / 液化站、储气库、瓦斯发电等煤炭类项目。这类项目存在较高的技术壁垒， 从产品研发到推广应用， 特别是替代公共服务领域传统技术和产品还需要较长时间、存在较高的风险。因此，在此类项目上，很难在政府和社会资本之间建立其长期、 稳定的合作关系和可靠的回报机制， 产出说明和绩效标准也难以衡量。总之，在这些领域， PPP模式的适用性

6、相对较差。（四） 油气管网主干 / 支线、 城市配气管网和城市储气设施、 液化天然气 （ LNG）接收站、 石油和天然气储备设施等。 我国各地燃气项目实施特许经营项目的很多，已经形成了较为成熟的下游燃气运营市场体系。 未来， 随着相关领域改革进程的推进， 下游社会资本进一步进军上游的储气设施、 输送设施等完全有可能， 并且实施一体化运营在改善效率的同时， 也有利于理顺上下游价格形成机制。 延安市井口 LNG新型产业一体化项目便是一次很好的尝试。（五） 充电基础设施建设运营、 分布式能源发电等新能源类项目。 仅有的五个示范项目中就有三个充电桩项目。 其中， 笔者曾亲自担任安庆市新能源充电基础设施

7、 PPP项目的项目经理， 协助项目成功落地。 此外， 财政部作为 PPP项目开发案例出版的上海华电莘庄工业区燃气热电冷三联供改造项目也可为该类 PPP项目运作提供有益借鉴。 新能源行业应用 PPP模式的最大优势在于， 少了很多传统能源行业体制的牵制、并且鼓励创新，劣势就在于相关配套机制还不完善。三、新能源充电基础设施行业剖析鉴于财政部示范项目重点推荐了新能源汽车充电桩项目， 基于上述行业初步分析并结合笔者的能源类项目经验， 接下来试结合安庆充电桩项目， 进一步对新能源充电基础设施行业应用 PPP模式的特点进行介绍， 供类似项目运作和行业研究参考。（一）项目概况安庆市新能源电动汽车充电基础设施

8、PPP项目（以下简称“本项目”）是国内首个地市级全域实施特许经营的充电基础设施 PPP项目。 本项目还针对行业发展现状和当前市场格局， 在补贴方式、 收益分享和风险分担机制、 鼓励车桩一体化发展、近远期项目的衔接以及绩效考核方面作了创新性的安排。1. 本项目采用区域特许经营 （ RegionalConcession ） 的运作方式： 政府方出资代表与中选社会资本合资设立项目公司，在 13 年的合作期内由项目公司负责安庆市主城区新能源电动汽车公共充电基础设施的规划、 设计、 投融资、 建设和运营维护， 期满将项目设施完好、 无偿地移交给政府方。 项目公司在享有排他性经营权的同时须按规划和政府方指

9、令履行普遍服务义务。2. 本项目回报机制为“使用者付费 +可行性缺口补贴”：合作期内，项目公司有权向公共充电基础设施用户收取电费、 充电服务费， 无法收回其投资及合理收益的， 按照项目实施区域， 由安庆市、 县两级财政按 PPP项目协议约定绩效考核机制向项目公司支付可行性缺口补贴，并纳入跨年度财政预算。3. 鼓励项目公司开展充电增值服务， 并以市场化方式积极参与居民区及单位内部专用充电设施的投资、 建设或运营维护， 但政府对该业务不提供可行性缺口补贴。4. 鼓励中选社会资本 （或其另行独资或合资设立的公司） 在安庆市开展新能源电动汽车推广经营业务（销售、租赁、广告、信息服务等），但政府对该业务

10、不提供可行性缺口补贴。（二）充电设施行业的网络效应更显著、更强调用户体验本项目采取区域特许经营模式， 既是新能源充电基础设施行业的网络效应和规模经济效应决定的， 更是用户服务体验所决定的。 这是新能源充电设施行业与以往应用 PPP模式的传统基础设施行业显著的不同。简单来说，就是全市形成一张网才是最有效率的。国家制定和颁布GB/T18487.1-2015电动汽车传导充电系统 第 1 部分：通用要求等新国标，其目的就是解决不同充电产品的接口不匹配的问题， 类似苹果手机的充电器充不了安卓手机。同时，要使充电设施真正形成网络，并改善提升用户体验，光有硬件标准的统一远远是不够的。 因此， 本项目高度重视

11、同步建设充电智能服务平台，以及市级平台与省级和国家级平台的沟通和连接。 基于同样的考虑， 尽管本项目授予特许经营权的区域范围为主城区， 但仍要求项目公司负责实施市辖一市六县（桐城市、宿松县、怀宁县、潜山县、岳西县、太湖县、望江县）的 700 个公共充电桩（每县 / 市 100 个）。作为硬币的另一面，充电设施行业的上述特性要求：（ 1）在实施充电设施PPP项目之前，高度重视和提前完善拟实施区域范围的充电设施专项规划，这不仅是确定项目投资规模、 建设标准的问题， 更关系到充电设施能否真正有效实现物有所值的目标。（ 2）在项目实施过程中，加强政府部门的沟通和协调职能。不同于传统基础设施集中独立占地

12、， 充电设施往往要占用现有的停车场站等设施，而且实施地点非常分散。（三）新能源充电设施行业的公共性和市场化属性1、从行业的公共服务属性来看：本项目强调纳入合作范围的是公共充电设施， 因为 PPP模式适用于公共服务领域， 必须将个人或单位专用的充电桩排除在项目公司的特许经营范围以外。 但基于全市一张网的终极目标， 鼓励项目公司以市场化的方式吸引专用充电桩接入充电服务平台。2、从行业的市场化发展趋势来看：从短期来看，电动汽车充电设施行业存在需求不足的劣势， 因为新能源电动汽车仍然处在市场推广期， 那么在市场前期，政府就应该承担起市场培育的风险。 另一方面， 做个大胆的猜想， 未来的充电桩很可能就是

13、现在加油站、 加气站， 随着未来新能源电动汽车市场的成长， 充电基础设施必将迎来快速发展， 市场增长带来的超额收益理应由政府方共享。 基于对充电桩未来行业市场化发展趋势的研判， 我们既设定了短期和远期相衔接、 风险收益对等的补贴和收益分享机制，同时将特许经营期限设定为 13 年（而不像其他行业动辄 20 年以上），因为 13 年后的行业发展态势很难预判。在本项目实施过程中， 不少投资人建议将新能源电动汽车的分时租赁等业务也一并纳入特许经营范围。 然而， 如今车辆租赁市场已经很成熟， 分时租赁充其量也只是租车公司的一种创新业态而已， 因此不宜作为公共服务纳入特许经营范围。 如果政府有意推动， 通

14、过政府购买服务的方式与汽车租赁公司合作倒不失为一种可行的替代方式。值得进一步探究的是，公交车、出租车、物流车、环卫车等公共服务车辆是不是可以纳入特许经营范围。 笔者认为是值得尝试的， 毕竟充电设施的充电业务发展在前期主要依靠公共服务车辆的拉动，间接起到“保底”作用；另一方面只有实现“车桩一体化”的发展，项目才算真正落地和成功。（四）新能源充电设施项目需“边建边营”与其他公共服务设施不同， 新能源充电基础设施建设并不是短期集中建设完成的，而是根据市场发展情况，逐步拓展和完善的。因此，本项目在 PPP项目协议中只是明确近期（ 2016 年度）建设目标 1800个充电桩，并要求 2016 年完成安庆

15、市新能源电动汽车充电基础设施专项规划。 剩余合作期内各年度的建设计划，将遵循 “车桩适体， 适度超前， 分期分批” 的原则另行制定并报政府审批后实施。同时，针对后期工程实施，本项目还从实施程序、建设质量和标准、建设规模等提出了进一步的要求。充电设施“边建边营”带来的另一个问题是，很难一次性确定项目投资额，从而给项目可行性缺口补贴的计算带来困扰。 本项目实施方案对此也做了专门安排， 将资本性支出和日常运营支出分开， 按年核定可行性缺口补贴和运营维护补贴（或收益）并以公式形式固定下来，辅以绩效考核体系（每年都可能既涉及建设绩效考核和运营绩效考核）。四、能源类 PPP项目大有可为基于上述分析， 尽管

16、能源领域应用 PPP模式的步伐迈得相对较慢， 但空间仍然巨大、前景仍值得期待。（一） 从 PPP项目的回报机制来比较， 能源行业多建立起了使用者付费机制。从现已推出的 PPP项目来看， 大部分还是属于纯政府付费和政府提供可行性缺口补助的项目， 意在化解地方政府融资和债务压力。 但对于政府来说， 其财政承受能力上限决定了，不可能无限制地增加政府付费 / 补助类 PPP项目。同时，对真正专注于运营的社会资本而言， 自身带来现金流的能源项目的吸引力更大。 正如早期按照合资或者特许经营实施的燃气或供水项目一样， 一经推出， 市场主体往往趋之若鹜。（二） 能源类 PPP项目数量虽然少， 但也不缺少经典案例。 除了上述成功案例，深圳沙角火力发电厂 BOT项目可谓中国最早、也是首个走完全寿命周期的PPP项目。这些都为其他能源 PPP项目运作提供了有益参照和借鉴。（三） 相比于市政、 交通以及环保领域， 传统能源领域的垄断市场结构导致合格市场主体数量相对不足， 这既需要加强革新、 完善体制机制，