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1、第九章 行政组织管理过程 w 行政组织的管理是促使行政组织中的群体朝 着既定目标努力并进行协调的工作 它由决 策 计划和指挥 沟通和控制 监督等活动 构成 第一节 行政组织决策过程 一 行政组织决策的概念 一 行政组织决策的涵义 w 有人说 研究组织的一个有效方法就是集中注意其管 理决策过程 w 决策功能是一个组织的关键职能 是组织对外进行信 息传播的前提与基础 也是组织对外进行信息交换和 施加影响力的主要手段 w 一般而言 决策是组织领导者的主要功能 w 决策 简单点说 就是做出决定 即对未来行动的方 向 目标 原则 步骤和方法做出决定 w 决策的完整定义 则分为广义和狭义两种 w 狭义的定
2、义仅仅把决策看作是一个选择的过程 即在 已经制定好的各种方案中选择一种 这种定义不包括 选择之前及之后的其他环节 w 广义的定义则将决策看作是一个完整的过程 包括提 出问题 收集情报 设计方案 评估方案并选择方案 实施方案和信息反馈等一系列环节 w 狭义定义的局限性 w 我们把决策理解为一个完整的过程 w 行政组织决策 也称为行政决策 是指行政 组织的行政官员在处理行政事务时 为了达 到某种行政管理的目的 运用多方面的知识 确定多种可供选择的行方案并从中选取一 种最佳方案 以付诸实践的行政行为过程 二 行政组织决策的特点 行政决策具有一般管理决策的共同特点 1 目标针对性 决策是针对组织管理中
3、的特定问题而出现的 是 为达到组织某种预期目的的 没有目标的决策是盲目的和没有 价值的 2 选择性 对若干方案进行比较选择 不经选择就不能称为决策 3 预测性 决策是为未来而作的 解决组织在未来的的行动方案 的选择问题 自然就要对组织未来行动可能会面临的各种环境 做出预测 没有预测或预测性不强的决策会削弱组织对未来的 适应能力 给组织带来的收益不大 甚至会导致坏的影响 4 实施性 即决策作出后要付诸实施 以解决问题 达到组织的 管理目标 决策的作用在于对组织和社会施加影响 如果不加 实施 决策也就失去了存在的意义 w 除了这些一般组织管理决策的特点 行政决策还有以 下几个方面的特性 1 特殊的
4、决策主体 行政决策是行政组织在管理国家行政事务时作出 的决策 主体是拥有行政权的中央和地方各级行政机 关及其行政人员 其他机构的人员作出的决策不能称 之为行政决策 2 特殊的决策收益 w 企业管理的决策收益一般是利润最大化 但行政组织 的管理决策收益却是公共利益最大化 即以实现社会 价值的权威性再分配为主要任务 w 行政组织的日常开支来源于财政税收 自然就要为纳 税人也就是公众谋取公共利益 实现公共利益最大化 的目标 w 衡量公共利益最大化的关键标准是社会受益 国家收 益而不是经济收益是否最大 3 特殊的决策内容 w 行政决策的主要内容是组织内部的行政事务 和与社会生活相关的公共行政事务 非常
5、繁 杂 w 与其他组织相比 4 特殊的决策实施手段 w 实施依靠国家法律和政府部门的行政权威作 为坚实的后盾 w 与其他组织相比 5 特殊的决策依据 w 行政决策具有强制力 对社会会产生极大的 影响 因此必须通过法律对其行为进行规定 约束 所以行政决策必须与法律法规相符合 不能超出法律法规的界限 决策依据是国 家的法律文件和相关的法规 二 行政决策的意义和地位 w 关键环节 重要地位 1 行政决策是行政组织运作的核心环节 w 行政决策贯穿于行政组织管理与运作的各个环节 行 政组织的各项职能都以行政决策为基础 为实现决策 目标服务 它对组织管理的其他环节如计划 执行 控制 沟通和协调等都会产生方
6、向性的决定影响 w 如果决策出现偏差 那么组织管理的其他环节都将在 错误的方向上进行 组织目标将不能达到 2 行政决策的优劣体现着行政组织管理能力的 高低 w 行政决策能力是行政组织领导者综合能力的 重要表现 w 决策的每一步骤中都能体现领导者的能力 通过行政决策这一综合形式 行政组织的管 理能力得到检验 3 行政决策是关系重大的政府行为 w 行政决策是耗费社会资源的政府过程 决策方案的最后确定与 实施会对社会的不同层面产生效果不同的影响 w 政治与经济的区别 政治本身是不能增加社会财富的 在政治 分配面前 资源总量总是有限的和确定的 给这个人就不能给 那个人 给谁 如何给 就非常重要 w 一
7、般而言 行政组织的决策效果不能达到 帕雷托最优 的状 态 资源分配的最佳状态 已经不可能在不损害任何一个人的 利益的情况下再增进一个人的利益 w 行政决策如果能够做到有效促进多数人或绝大多数人的利益而 同时只对少数人的利益有轻微损害就已经是非常合理的 w 合理的行政决策能够给社会带来良好的社会收益 不合理的行 政决策所带来的收益很小 严重错误的决策则会浪费社会资源 给社会带来巨大灾难 三 行政决策的分类 不同的角度会有不同的分类结果 1 西蒙依据决策内容本身是否重复出现 把决策分为 程序性决策和非程序性决策 w 程序性决策也称为常规性决策 是指决策的核心内 容是经常重复出现的 而且表现出确定的
8、处理结构 人们可以按照既定的程序和标准来处理的决策 w 这种决策一旦出现 人们只要按照以往的经验和惯 例就可以制定出解决方案 而不需要制定内容全新 的解决方案 w 非程序性决策 也称为例外决策 是相对于程序性决 策而言的 这种决策的核心内容是以前不经常出现或 根本没有出现过的 带有一定的不确定性 其解决方 案不能按照以往的经验来制定 而要根据决策内容进 行新的思考和解决 w 由于无法准确地判断未来可能出现的情况 决策中存 在的难题大多是此类非程序性决策问题 而往往这类 问题在行政组织中具有较大的重要性 w 行政组织应当努力使非程序决策程序化 从而促进组 织减少对未来的不确定性 为社会提供更多的
9、公共利 益 2 依据决策所具有的条件的可靠程度的不同 可以分为确定型决策 风险型决策和不确定 型决策 w 确定型决策是指决策信息完备 未来面对的 环境条件可以确定 并且在各种备选方案中 每一种备选方案都对应唯一一种确定的结 果 只要选择了一种方案 就可以预见方案 实施后的结果 w 决策者要面对的难题是当各种备选方案各有 利弊时如何进行最大利益的分析 w 风险型决策是指未来的环境条件不能确定 各种备选 方案可能产生的结果不止一种 但不同方案在不同的 环境条件下的不同结果可以计算 同时可以预测各种 环境出现的概率的一类决策 这类决策要依据未来环 境条件出现的概率值 估算出每一种方案的收益值 并根据
10、收益值来确定方案 w 不确定型决策是指未来的环境条件非常不确定 每一 种备选方案的结果不止一种 并且未来的环境条件和 结果难以估算的一种决策 这类决策难度最大 决策 者的经验 素质和反应能力对于决策的正确做出有关 键作用 3 依据决策主体的不同决策方式 可以分为经验决策 和科学决策 w 经验决策也称为个人决策 即决策主体凭借个人对决 策问题的直觉判断和经验体会 不需要经过预测分析 和论证评价 当机立断地做出决策和制定方案 这类 决策在危机时期有重要意义 w 科学决策是指决策主体在决策的全过程中 都依靠科 学依据 采取科学手段和技术来制定决策方案 科学 决策精确定量分析的程度较高 群体参与度高
11、可以 减少决策的失误 克服经验决策的一些弊端 其他的分类方法 w 依据决策目标涉及的规模和影响程度 可以 分为战略决策和战术决策 w 依据单个决策方案所需实现目标的多寡可以 分为单目标决策和多目标决策 w 依据决策实施的跨度长短 可以分为长期决 策 中期决策和短期决策 四 行政决策的原则 w 没有规矩不成方圆 行政决策也一样 如果行政组织要想做出 科学合理的决策 必须遵循一些基本的原则 w 概括起来 行政决策的原则有 1 时效原则 机不可失 时不再来 时机是非常重要的 如 果决策没有时效性 科学合理的决策也会成为不合理甚至产生 重大危害的决策 2 系统原则 行政组织是有层级的 相对于国家权力系
12、统而言 行政组织只是一个从属性的子系统 在行政系统内部 又有很 多的子系统 因此行政决策要有系统原则 即下级行政组织的 决策必须在上级行政组织的指导下进行 不能与上级行政组织 的有关政策相冲突 3 权变原则 未来社会环境是不断变化的 因此决策 者要有权变的思维 要能够根据环境的变化调整决策 方案 做出的决策不能限定的过于僵死 要留有可以 调节的空间 4 满意原则 行政决策是面向社会公众 因此取得公 众的满意与支持是行政决策的基本原则 另一方面取 得上级行政组织的支持也是行政决策得以有效实施的 重要前提 5 信息原则 行政决策方案的制定 选择与修正 是 建立在对各种信息进行分析与综合的基础之上的
13、 因 此 全面而准确地占有信息对行政决策至关重要 五 行政决策程序 1 确定决策目标 这是行政组织决策的起点和首要环节 这个环节由一系列具体活动 构成 从大致的活动流程看 w 首先是发现问题 决策活动的起步 可以说 存在问题并实 际地发现了问题 进而解决问题 是组织决策的合法性基础 所谓问题 就是现有现象和应有现象之间的差距 发现问题的 方式很多 其中最主要的是调查研究和比较研究 主动获取 问题信息的方式 而被动获取问题信息则主要通过管理 失效 的验证进行 w 其次是分析界定问题的性质 决策性质的定位 根据 事件 类型及其价值进行问题的理性描述 为选择解决方向奠定基 础 w 最后是决策目标的生
14、成 正确决策目标的选定能够为政府决策 行为的合法性提供坚实基础 从而为组织管理指明明确的方向 和前途 而错误的目标选择将为组织决策及其执行注定失败的 命运 并导致所有的 积极 努力成为制造危害的祸手 因此 选择正确的组织决策目标成为科学决策的基础性条件 2 调查研究 设计备选方案 w 目标确定后便进入设计行动方案阶段 w 决策方案是关于实现决策目标的一系列具体程序 步 骤 方法或措施的有序化的集合体 w 对于行政组织决策而言 大量的决策方案的设计工作 是由政府主管部门或专门的规划部门来完成的 对于 一些专业化程度较强或者工程类的公共事务也可以采 取市场化方式 招标 征集决策方案 w 对信息的广
15、泛搜集的基础之上 w 多种选择方案 决策的核心就在于选择 拟定各种决策方案的基本要求 w 方案能够准确预测未来 战略眼光 不能仅仅局限于目前问题 的解决 还要顾及可能的环境变化 避免在原有问题解决后出 现新的问题 w 方案本身要有可行性 即拟定的方案要符合客观的人力 物力 和财力的要求 不能超越客观实际情况 凭人的主观臆想解决 问题 w 方案要有多样性 即在初步拟定方案的过程中 要多拟定几份 方案 至少要拟订两个以上的方案 使方案的最后选择能有余 地 w 方案要有完备性 即要求各备选方案不能只提供某个局部问题 的解决方案 而不提供其他相关问题的解决方案 w 方案要有突破性 即拟定的方案要能够抓
16、住问题的实质 抓住 问题的关键 w 方案尽可能定量化 即方案要有全面具体的数据分析 定量化 的东西有助于决策层和决策者对各种方案进行比较分析和选择 3 分析评估 方案选优 w 就是对每一个备选方案进行全面综合分析 权衡比较 然后从 中选出一个比较满意的方案 或者在吸取各个方案长处的基础 上 综合出一个新的方案 方案选择和优化过程中应该坚持的 原则 w 方案的选择要以目标为准绳 w 方案的选择要坚持整体利益的原则 w 方案的选择要符合客观实际情况 w 方案的选择要坚持民主集中制的原则 w 选择方案常用的方法 w 筛选法 即根据一定的标准 一次次地筛选淘汰 最后选择出 一个比较满意的方案来 w 分类法 即将全部的备选方案按性能分为几大类 一类一类进 行比较 从中选出最好的决策方案 w 排队法 即将所有的备选方案 按照一定的标准进行评分 以 得分的多少进行选择评优 4 局部试点 完善决策 w 决策是为了实施 实施的决策才能发挥其管理价值 在组织决策环节 决策 特别是重要决策 的实施主 要还是一种尝试性的活动 它往往通过典型试验来进 行 由典型试验获得局部反馈信息 区分这些信息的 性质并进行
