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1、.我国政府机关公务用车管理的制度变迁与创新模式北京大学2003级MPA 孙 鹏摘 要：公车改革势在必行，如何改举国关注。车改代表了改革的方向，符合时代发展要求，但车改又是一件难事、棘手事,在改革中稍有闪失，便可能事与愿违，难以收到预期的效果。自我国开始实施公车改革以来，无论公车管理制度怎样变革，总摆脱不了“公车管理依靠机关、公车处理依靠政府、车补标准依靠职务、公车监督依靠干部”的“四依靠”现象，即公车管理制度的改革一直未冲出旧制度的阴影。在对公车使用状况和公车管理制度变迁中存在问题进行分析的基础上，充分吸取国内车改试点地区和行业的经验和教训，本着利国利民、用制度规范的原则，结合我国市场经济体制
2、下的政府机构改革、职能转换、制度环境，对公车改革的创新模式进行初探，以逐步探索出一条科学合理的公车改革之路。关键词：公务用车 制度变迁分析 创新模式公务用车（以下简称公车），一般是指党政机关、社会团体和企事业单位组织用公款购买、用于公务活动的车辆，按单位干部级别和干部编制配备，其目的是为了提高办事效率，确保公务的高效运行。这个在中国一度作为少数人权力与身份象征的产物，在经历了世纪年代中期的急速膨胀后，曾经以的绝对优势占据着中国汽车市场的大部江山。然而，上千亿元的国家财政支出和由此滋生的公款腐败、官本位等重大社会问题的日益显露，使得近几年来，从中央到地方，车改的呼声此起彼伏，但之前的改革大多无疾
3、而终。2004年上半年，全国许多地方再次掀起公车改革的高潮，十余种车改方案在不同地方相继出台、实施。但综观各地的公车改革，方案不同，措施大致相同，总摆脱不了对政府和职务的依赖，部分车改方案甚至引起了公众的质疑和媒体的抨击。当然，改革，不可能一蹴而就，是一个循序渐进的过程，一个不断完善的过程。在对公车管理使用现状及管理制度变迁进行分析的基础上，找出不足，结合市场经济条件下政府的机构改革、职能转变、制度环境等因素，不断改革现有模式，使公车管理制度在不断创新中逐步走向完善。1 政府机关公车管理使用概况及弊端1.1 概况机关公车在新中国成立初期一度是严格控制使用的“官车”，高级干部方可乘坐。年，这一规
4、定撤消，干部用车的基数陡然上升。上世纪年代，公车年增幅一度达到 从数字看公车新华网南京月日电（记者 黄湘宁）http:/ 公务车和它“烧掉”的90%行政开支三联生活周刊2002年8月14日http:/ 全国政协十届一次会议第0225号提案。1.2 弊端1) 公车不“公”，效率低下。 公车不公是当前公车管理使用的第一弊端。据政协提案资料显示，有的地方机关公车公务用1/3，干部私用占13，司机私用占13 全国政协十届一次会议第0133号提案。有的领导干部上班时间由司机驾车，下班后和节假日自己开车，更有部分领导干部干脆自己驾车，让在编司机“休息”，“老婆不开丈夫开，丈夫不开妻子开” 全国政协十届一次
5、会议第0127号提案。作为一个单位的公共财产和公用交通工具，只有少数领导可以使用，公车成了单位负责人的专车、“私车”，没有行政职务或职务还不够级别的公务员即使有紧急公务，也不敢向领导要求使用公车，妨碍了公务的正常开展，公车使用效率低下。“学校、商场、风暴区，哪儿热闹去哪儿，喜宴、丧宴、家庭宴，哪儿人多去哪儿。”普通百姓这样评价公车的去向。2) 管理混乱，造成巨额财政负担。 当前，由于在管理方面缺。乏必要的制度和法律约束，机关公务用车在出车、加油、保险、保养、维修等环节，“跑、冒、滴、漏”现象严重，公车消费已成为财政支出的一个黑洞，成为滋生腐败的温床，造成了严重的财政负担，甚至引起了地方财政混乱
6、。从总量上分析，世纪年代后期，我国公车消耗约3000亿元人民币 全国政协十届一次会议第0225号提案，几乎相当于我国2002年军费的2倍 2002年中国年度国防费预算数为1694.44亿元人民币-引自2002年中国的国防白皮书！这笔3000亿的巨款如果摊到人头上，中国的13亿人口，平均每人每年得交纳约230元！这只是上个世纪末的数字，历史的车轮已经进入2004年，现在的公车耗费，恐怕早已远远超过3000亿。从单辆公车使用成本上分析，社会轿车每万公里运输成本为8215.4元，党政机关等单位则高达数万元。每辆出租车的工作效率为公车的倍，可运输成本仅为公车的3.5% 全国政协十届一次会议第0225号
7、提案。 更有甚者，少数单位将企业捐赠、债务抵押或按揭购买的公车上成私人户头，造成了国有资产的违规转移甚至流失。 3) 强化特权与官本位意识，滋生腐败。首先，长期以来，公车早已成为官员身份、地位、权力的象征，不少领导干部都是一人包一辆车，到了无车不出门的地步，严重脱离了群众。中国人民大学公共管理学院毛寿龙教授认为，当权力和地位来自更高的权力时，领导干部便会追求免费享用“权力标志物”公车。于是，有权享受公车者，无论公事私事、大事小事，都是公车来去。 大面积车改尚待时日来源：2004-03-11 作者：向军更有甚者，公车号码也成为一种威势，李真在狱中反省，当他在省国税局长位上的时候，不仅没人敢监督他
8、，连他的38号车走到哪里也是一路绿灯。 其次，政府是一个官本位非常浓烈的地方，对什么级别的官员配不配车以及配什么档次的车规定严格，这也就使公车不可避免的成为体现官本位的标志。同时，大多数官员、公务员为了凸现自己的级别和地位，都会自觉或不自觉地在公务用车档次上进行激烈的攀比，其结果是导致了公车配备的严重超标。此外，某些得不到公务配车的公务员，某些嫌公务配车档次低的官员，则往往利用手中的权力，用各种借口明里暗里白白使用或廉价使用下级单位、公私企业的汽车。显然，这都属于严重的化公为私行为，也是变相的明目张胆的贪污或腐败行为，严重败坏了我国政府的形象。再次，“司机现象”也如同“秘书现象”一样成为机关里
9、不容忽视的一个问题，有些司机靠投机钻营走上了领导岗位，有些领导干部的司机成了领导干部敛财、违法乱纪的执行者和替罪羊。4) 机构膨胀，编制增加。每一个拥有公车的政府机关都需要配备相应的司机、维修工，都需要建设相应的车库，组建司机班或车队，还需要增加管理公车的机构和管理人员，这就造成了不同政府部门之间相同机构的重复设置和机关工作人员编制膨胀。目前，我国的政府机关、企事业单位的汽车绝大多数配有专职司机，小车司机的人数，一般占机关人员总数的十分之一左右 杭州纪检监察2003年第5期，已成为政府机构编制膨胀的“生力军”。 2 公车管理制度变迁中的主要制度改革模式2.1 取消公车，货币化消费模式该模式是国
10、内公车改革中被采用最广泛的一种模式。湖北、广东、江苏、浙江、山东等省的车改试点城市均采用了这种模式。其核心内容有两条:一是取消公务用车，将现有公车大部分或全部拍卖；二是参加车改的人员按级别每月发放定额交通补贴，即实行“岗位补贴”。超支自付，节余归己，或一次性发放购车补助。这种改革的主要难处在于现有驾驶人员和车辆的处理以及货币化改革方案的编制上。此外，财政和社会的承受力也是货币化改革必须充分考虑的问题。2.2 保留公车，费用包干模式该模式亦称半货币化模式。其核心内容是：单位保留公车，严格量化车辆的购置、使用和维修，堵塞公车管理中的漏洞；费用上实行总额控制，包干使用，谁用车谁出钱，节约的归己，超支
11、自付；或者每月根据干部的级别和用车频率，配备给予一定数量用车票，一月计算一次，有结余者奖励。广东佛山市较早的采用了该种模式。但这一改革模式的主要难处在于很难给每一个公务人员核定公平合理的用车额度，有可能会给工作带来负面影响。2.3 集中管理，有偿使用模式该模式又称为公车租用模式，亦称半市场化模式。即将公车集中起来，成立公务用车服务中心，对外出租，谁用车，谁出钱，是一种涵有市场运作成分的模式，但缺乏竞争性。山东省泰安市早在2001年下半年就开始在市直机关推行这种车改模式。本应该是解决当前公务用车中诸多问题的首选之策，但实际操作起来难度较大，关键是取决于该地区（单位）主要领导的觉悟。而且，由于缺乏
12、竞争而引起公车服务质量不高，影响了工作效率。3 公车管理制度变迁中的路径依赖表现及原因分析通过对以上改革模式的分析可以看出，自我国开始实施公车改革以来，无论公车管理制度怎样变革，总摆脱不了“公车管理依靠机关、公车处理依靠政府、车补标准依靠职务、公车监督依靠干部”的“四依靠”现象，即公车管理制度的改革一直未冲出旧制度的阴影，摆脱对旧环境的依赖。这与新制度经济学中所分析的“制度变迁中的路径依赖现象”较为吻合，利用该理论，对此前公车管理制度改革中存在的问题作以下分析。3.1 制度变迁中的路径依赖理论道格拉斯诺思在对制度及制度变迁的研究中提出了著名的制度变迁中的路径依赖理论。诺思认为，路径依赖类似于物
13、理学中的“惯性”，一旦进入某一路径（无论是“好”的还是“坏”的）就可能对这种路径产生依赖。其原因是：制度变迁过程与技术变迁过程一样，存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。所以人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来错误路径往下滑，甚至被“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞。一旦进人了锁定状态，要脱身而出就会变得十分困难。这即是诺思分析的制度变迁的路径依赖的两种极端形式。因此，路径依赖对制度变迁有极强的制约作用。造成路径依赖的深层次原因
14、是利益因素。一种制度形成以后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团，或者说他们对现存路径有着强烈的要求。他们力求巩固现有制度，阻碍选择新的路径，哪怕新的体制较之现存体制更有效率。3.2 公车管理制度改革中路径依赖的表现1) 公车使用成本上的路径依赖。公车改革成功与否，首先要算经济账。降低使用成本是我国公务用车改革的主要目的之一。而新供给的公车管理模式却以“领导不配专车而发放补贴”为主, 变过去的“暗补”为“明补”，未能使公车成本真正降低。虽然在各地对公车改革的成果展示中，都列出了改革前后的公车运行成本对比，但数字是否考究暂不追问，仅从其计算方法就能知道其中的“水分”。以江苏江阴为例，江阴
15、镇级公车改革后，在单纯的经济开支上是节约了1000万元，但这却是以浪费严重的公车耗费现状作为基数对比得来的。就是说，假若把时下公车耗费的水分悉数挤出来之后再对比，公车改革应该节约的成本就不止1000万元了，即，本应多节约的那部分成本被各种各样的“补贴”耗费掉了。再如威海的公车改革，处级干部补贴2400元，而他们的工资也只有2000元左右，如果他们拿了2400元交通补贴后，又能报销出差交通费，那“车改”岂不成了“大幅提薪”，甚至等于领双份工资。威海说这样“车改”，每年公车费用支出将比车改前节约41，这恐怕仅有理论意义，因为其改革刚刚开始，实际情况至少要实践年后才能知道。当然，此现象的产生主要是因为政府领导是车改方案的最终决策者，
