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1、高速公路免费通行政策的回望与反思秦前红高速公路是我国交通运输体系中的重要组成部分，在我国国民经济和社会发展中占据着极为重要的地位。长期以来，交通运输等基础设施的薄弱是制约我国经济发展的重要因素，对此民间也有“要想富先修路”的基本认识。1988年，我国建成了第一条高速公路（长约20公里）沪嘉高速，而截止到2012年底，经过二十多年的发展，我国高速公路的通车总里程已达9.56万公里，居世界第一位。我国的高速公路建设主要是从1998年以后开始迅速发展，其后每年全国新增高速公路里程都在3000公里以上，在短短十几年间，基本形成了贯通全国的高速公路网。从上图可以看出，我国高速公路的发展速度是惊人的，这一
2、方面是我国改革开放以来经济实力快速发展的反映，另一方面也与高速公路的发展模式密切相关。高速公路是一个资本密集型的产业，需要巨额的投资，这些巨额投资的来源主要是银行，而银行之所以愿意投资于高速公路，与高速公路的低风险和稳定收益又有密切的关系；刺激高速公路快速发展的另一个动因是地方政府的“政绩考核”，高速公路作为投资巨大的基础设施建设对于地方的GDP有着强劲的拉动作用。既有资本保障，又有政策的扶持和激励，高速公路实现了跨越式的发展，并且在短期内看不到放缓的趋势。高速公路在其基本形成全国性的网络以后，面临的是中央、地方、行业、企业和民众之间的利益博弈。而本文所要探讨的高速公路重大节假日免费通行的政策
3、就是在这一大背景下展开的。一、高速公路免费通行政策出台的背景2012年7月下旬，国务院批准同意了由交通运输部等五部门制定的重大节假日免收小型客车通行费实施方案（以下简称实施方案），该方案规定了对小型客车（7座以下）在国家法定的重大节假日（春节、清明节、劳动节和国庆节）免收通行费。2012年8月上旬，交通运输部发布了关于切实做好重大节假日免收小型客车通行费有关工作的通知（以下简称交通运输部通知），要求地方政府的交通运输管理部门贯彻实施免费通行政策。2012年9月30日，该政策在全国范围内正式实施。在该项政策出台以前，对于哪些车辆可以在高速公路上免费通行，行政法规有着明确的规定。按照2004年制定
4、的收费公路管理条例（以下简称条例）第7条的规定，军队车辆、武警部队车辆，公安机关在辖区内收费公路上处理交通事故、执行正常巡逻任务和处置突发事件的统一标志的制式警车，以及经国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准执行抢险救灾任务的车辆，免交车辆通行费。进行跨区作业的联合收割机、运输联合收割机(包括插秧机)的车辆，免交车辆通行费。条例第16条同时规定，对在国家规定的绿色通道上运输鲜活农产品的车辆，可以适当降低车辆通行费的收费标准或者免交车辆通行费。从上述规定中可以看出，军队车辆、武警部队车辆和执行特殊任务的车辆免交车辆通行费；而运输鲜活农产品的车辆，可以少交或免交车辆通行费。条例第7条
5、和第16条明确限定了免费通行车辆的范围。很明显，实施方案中7座以下小客车并不属于条例中的免费通行车辆的范围，也就是说实施方案扩大了条例规定的免费车辆范围。而对于地方政府而言，有不少地方政府早在实施方案出台之前，就在限定的节假日时段内免收车辆通行费，而且免除范围不限于实施方案中的7座以下小客车，但是各个地方对于高速公路免费时段的规定又不尽一致。地方政府对于高速公路的管理有着很大的主动权和积极性，但是由于各个地方政府缺乏一定的协调统一，从全国范围来看的话，高速公路的管理和规制呈现着混乱的状态，地方政府各自为政，将高速公路的通行费当作补贴、福利、优惠甚至是特权，随意地进行减免。二、高速公路免费通行政
6、策在行政决策程序上存在的问题高速公路在重大节假日对小型客车免收通行费，这无疑是一个影响程度和范围都很大的行政决策，但是这一政策的出台似乎是有些太过突然了。（一）免费政策出台的目的存在疑问在国务院批准同意的交通运输部等五部门的实施方案中对于此次免费政策的目的仅仅是用寥寥数语笼统概括，即“为进一步提升收费公路通行效率和服务水平，方便群众快捷出行”。然而，从该政策出台后的实际运行情况来看，上述的政策目的并未完全达到，在有些方面甚至完全相反。以“方便群众快捷出行”为例，免费通行后高速公路不仅在出入口发生严重堵塞，在车间距上由于大量车辆的集中涌入，也难以保持行车安全距离，导致交通事故率提升，在一些较窄的
7、高速公路上，又由于发生交通事故而出现堵车情况，“快捷出行”变成了“公地悲剧”。交通运输部的通知中也列举了免费政策出台的目的，与实施方案中的目的相比，其显然更加具体化，也更加令人信服。“降低公众节假日出行成本，进一步加快发展城镇郊区游、农家乐等旅游业，刺激消费，拉动内需，促进社会和谐进步”，这是交通运输部的通知对实施方案所列举的政策目的所做的进一步解释。那么实际情况是怎样呢？“降低公众节假日出行成本”这个目的至少在表面上是达到了，因为小客车的车主的确少交了车辆通行费，但是事情没有想象地那么简单。由于旅游景点门票普遍提升，车主们节省下来的车辆通行费只是从高速公路收费站的口袋里转移到了旅游景点收费处
8、的口袋里。至于通知里所说的“刺激消费，拉动内需”的政策目的，当然也能够在一定程度上实现，只是笔者认为以这样一种紧急措施来缓解我国以投资和出口为主的经济发展模式所带来的弊端实在是杯水车薪。在市场经济的条件下，行政机关出于什么目的可以进行规制、在什么时间规制可以介入以及采取什么样的规制方式，这些问题似乎在该行政决策出台前并没有给予慎重考虑。（二）免费政策出台的正当行政程序缺失根据笔者对于这项政策出台前后进行的持续关注，该政策的出台并没有经过正当的行政程序，虽然我国至今仍然没有一部行政程序法，但是由于免费政策涉及到了中央与地方的利益调整，在没有和地方政府充分协商的情况下，突然出台影响地方政府和相关企
9、业的政策，这不能不说存在着严重的程序瑕疵。根据原国务院工作规则第18条的规定，国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及地方的，应当事先听取意见；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会。但是，我们可以从该政策出台以后不少地方政府的消极甚至抵触情绪看出，该政策并没有充分征求地方政府的意见。高速公路免费通行的政策虽然使小客车的车主得到了实惠，但是也明显损害了高速公路经营企业的利益，不过无论是实施方案还是交通运输部的通知对于如何补偿经营企业损失的
10、问题都是避而不谈。实施方案似乎是完全忽略了高速公路企业的利益损失问题，而通知里提及的理由则令人疑惑。通知承认免费通行政策的确“会对现有收费公路经营管理单位的正常收益产生一定的影响”，并要求“各地交通运输主管部门要通过深入走访、座谈交流等方式解疑释惑。要通过政府网站、新闻媒体等多种渠道，加强政策宣传和舆论引导，强化收费公路经营管理者的社会责任意识”。通知虽然承认了免费政策会给相关的经营管理单位带来损失，但是却用“深入走访、座谈交流”、“社会责任”等聊聊数语试图将补偿损失这个严肃的法律问题转化为政治和道德问题。这种行政决策和管理行为事实上已经明显脱离了依法行政的轨道。（三）免费政策的出台规避了行政
11、法规修改程序免费通行政策很显然是对收费公路管理条例中既定的收费政策进行的修改和变更，而关于收费的规定又显然是该条例中的核心内容。在这种情况下，作为行政法规的收费公路管理条例未经正式修改，即通过规范性文件的形式被实质性地变更了其中的核心内容，规避了正常的行政法规修改程序。行政法规的修改需要国务院以行政决定的方式发布国务院令，并经国务院总理签署予以公布。但国务院批准同意的交通运输部等五部门通知明显规避了这一程序。三、高速公路免费通行政策在实体法上存在的问题（一）免费通行政策违反了行政法上的信赖保护原则信赖保护是行政法的基本原则，行政许可法第8条第1款也明确规定了行政法上的信赖保护原则。“公民、法人
12、或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”。对于变更或撤销行政许可的情形，第8条第2款也做了明确的限定，“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。首先，我们要简单分析一下高速公路经营单位和企业与公路交通管理行政部门之间的关系。在分析这两者关系之前，我们先要明确高速公路的属性问题。高速公路是具有社会性质的公共产品，按照公共产品的一般分配和使用原则，高速公路作为“公路
13、”的一种，应当是免费供公众使用的。但是由于我国的高速公路并不是主要由政府依靠财政收入投资兴建的，而是走了一条“贷款修路，收费还贷”的建设发展模式。高速公路按照收费公路管理条例可以分为政府还贷公路和经营性公路，但无论哪种建设模式，具有公共产品性质的高速公路都附加了收费的性质，也就是说通过把高速公路的经营收费权授予单位和企业，高速公路本身的公共产品的属性产生了一些变化。此时，政府对于高速公路的管理职权实际上就是要在高速公路的公共性和营利性上做出一定的平衡；既要体现出高速公路的公益性，又要兼顾高速公路经营管理者的商业和市场利益。同时我们也要注意到，高速公路本身具有相当程度的垄断性，这是其能够维持稳定
14、收益的基本要素，因此交通管理行政部门对于高速公路的规制实际上就是对公共利益与垄断性商业利益的平衡。而在高速公路上所设定的收费权则构成了一种行政许可。正是这种行政许可确定了收费站的设置、收费车型的分类、收费标准以及收费的期限。第二，根据行政许可法第8条第2款关于变更或撤回行政许可的规定，其需要同时满足“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化”和“为了公共利益”两个必要条件。但是在免费通行政策中，我们既没有看到客观情况发生了重大变化足以导致原有行政许可的变更，也不认为对7座以下的小客车免费就必然构成了公共利益。就客观情况而言，我们看不到该免费政策出台的2012年和之前照常收费的其他年份有什么明显
15、的不同。根据我国2012年上半年宏观经济与财政政策分析报告，“我国经济运行总体平稳，稳中有进，符合今年稳中求进的政策总基调。虽然经济增速进一步放缓但经济发展质量得到优化，同时，投资和消费质量也有所提高，房地产开发投资增速放缓，居民收入增长、就业形势良好、CPI增速回落、央行降息等因素有利于消费提速。从外需来看，进出口增长幅度不大，但贸易结构得到了优化，一般贸易和民营企业进出口比重提高、增速较快，贸易条件和环境得到了改善，总体贸易形势良好”。我们在之前的交通运输部通知中曾经提到过这次免费通行政策的目的，其中有一点是促进短途旅游业、扩大内需，但这并不能认为是“客观情况发生重大变化”，没有任何证据显
16、示如果不实行免费通行政策，短途旅游业就会遭到冲击；而“扩大内需”实际上作为中国经济发展转型的方式，早在十多年前就已经被提出，并且扩大内需的手段还有很多，是否必须把重大节假日免费通行纳入“扩大内需”这个“政策筐子”颇值得怀疑。就公共利益而言，我们认为只对小客车免收通行费并不必然代表“公共利益”，虽然小客车车主这个群体的利益也是“公共利益”的一部分。从目前中国社会财富的分配和经济发展情况来看，我们还不能武断地认为，小客车的车主就一定属于富裕阶层。但从平均的概率来看，这部分人至少也可被认为是社会中经济状况稍好的群体。而那些乘坐中大型客车的农民工或运输货物的货车司机，相对而言经济地位更加弱势，却没有被该项政策所惠及。更为可悲的是，这些经济上处于弱势的群体非但不能享受免费政策，还需要额外付出由于免费车辆的大
