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1、-北京市新农村公共文化服务体系构建研究总报告根据党的十六大和十六届三中、四中、五中、六中全会精神，建设社会主义新农村和向公共服务型政府转型将成为当前和今后一个时期的重大历史任务。另一方面，文化与经济、政治相互交融，在经济社会协调发展中的地位和作用越来越突出。因此，进一步强化各级政府对农村地区的公共服务职能，全面加强农村文化建设，使广大农民群众分享经济发展成果，对于树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会意义重大。本研究报告力图站在全面建设小康社会的高度，立足于农村经济社会统筹发展的全局，从提供适应广大农民群众日益增长的精神文化需求的基本公共文化服务的角度出发，对新农村公共文化服务体系进行科学
2、、系统、全面的分析，为政府下一步制定政策措施，构建新农村公共文化服务体系提供科学的决策依据。值得指出的是，课题组认为，如果只是对现有体系进行“拾遗补缺”，只能解决表层的问题，其结果是治标不治本。因此，必须通过对政府角色的重新定位，采用系统重构的方式，对发展新农村公共文化服务所需的体制机制进行重新设计和构建，提出系统化的新的解决方案，才能确保新体系运转的有效性和长效性。一、基础研究（一）社会公共服务及其主要特征根据课题组对公共服务的研究和理解，社会公共服务是指：在社会事业领域中，以公共管理为主要手段、以公益性为主要特征、以满足公众需求为主要目的的服务。公共服务的目标和导向是为社会公众生活和参与社
3、会活动提供保障和创造条件。课题组认为以下特征和观点对于本研究有重要的意义：公益性是社会公共服务的主要特征。社会公共服务分为基本（公益性）社会公共服务和非基本社会公共服务（分为混合性和经营性社会公共服务）。公共服务具有不排他性和共用性，因此，提供社会公共服务是具有公共权力的政府的基本职责。政府是社会公共服务的付费者、监管者和最主要的提供者，但并不一定是公共服务的直接提供者和生产者。政府为公共服务的生产者或提供者付费单纯而唯一的目的是使社会公众获得公共服务，而不是为提供这种服务的机构、组织或人员付费。（二）公共文化服务及其体系课题组经研究认为，新农村公共文化服务体系应有三个坐标维度：（1）适应需求
4、的内容体系；（2）层级分明的责任体系；（3）协同高效的运行体系（见图1）。内容体系文艺演出图书信息影视放映运作体系管理机制教育培训运营机制建设机制文化活动投资机制市级区县乡镇村级责任体系图1：新农村公共文化服务体系在此基础上，课题组试图给出新农村公共文化服务体系的定义：新农村公共文化服务体系是以提供符合农村公众基本文化需求的公共服务为目标，由适应需求的内容体系、层级分明的责任体系、协同高效的运行体系构成的组织健全、功能完备、保障有力的公共文化服务供给系统。新农村公共文化服务体系构建的基本原则包括：（1）以提供公益性的基本公共文化服务为主要任务；（2）以提供适应需求的公共文化服务为发展目标；（3
5、）以健全各级政府公共文化服务职责为实施导向；（4）以提高公共文化服务供给质量和效率为工作重点。二、需求、现状与问题（一）需求总结北京市经济社会持续稳定高速发展使得广大农民群众的精神文化需求也发生了质的变化。农民从追求物质满足转向渴望文化满足，需求从单一和单调转向多样化和多层次，农民从被动接受转向主动要求和自发开展文化活动。农村基本公共文化需求的范围、内容、规模、覆盖空间在不断扩大和增长，文化需求结构整体升级。总结下来，农民对基本文化需求集中在以下几类：（1）提供种类丰富、水平优秀、贴近生活、强调参与的文艺演出服务；（2）提供更新及时、方便借阅、实用有效、数量充足的图书信息服务；（3）提供技术先
6、进、城乡同步、频次适当、场地舒适的影视放映服务；（4）提供范围广泛、形式多样、切合实际、费用低廉的教育培训服务；（5）提供便于参与、设施齐全、环境良好、服务优质的文化活动服务。（二）运行的现状与问题1投资持续增长，但资金利用缺乏效率预算总量的增速不足。多年来以经济建设为中心的指导思想未得到彻底转变，虽然已经实行了对农村投入的稳定增长机制，但增长幅度与农村地区快速增长的文化需求不相适应。预算依据及标准不合理。由计划经济时代沿袭下来的预算制度缺乏明确而科学的依据和标准，针对性和可调节性差。比如设施建设标准实行“一刀切”，缺乏对区域差异的考虑，预算分配偏向均等化。管理部门之间缺乏协同。“多头管理”的
7、政府体制性背景下，各部门职责相对独立，相互之间缺乏统筹规划和协调，资金来源分散，到位不同步，拨付流程长、截留多。三级政府支出责任失衡。政府间财政资源的分配关系存在结构性缺陷，预算分配过于刚性，未充分考虑现有财税体制对区乡政府在财政收支上的影响，市级财政未能承担应有的份额。运营经费严重短缺。区县两级财政对农村文化服务的运营经费几乎无任何预算。乡镇政府全年活动经费仅限于基本人员开支，村文化室全年经费在千元以下的（含人员）占到一半以上。2.设施建设机制基本确立，但缺乏科学性和规范性设施覆盖不充分。截止目前，仍有7的乡镇及22的行政村应建而未建文化站、室，加上已建未达标的设施，各级政府对农村文化基础设
8、施建设投入存在不小的历史“欠账”。设施结构不合理。北京市农村文化基础设施的面积、功能、类型庞杂，设备配置区别较大，仅从面积上看，至少有64的乡镇文化站和73的村文化室不能达标。设施功能不完善。只有57%的乡镇文化站具有影视、演出、排练、展览等功能，56%有书报阅览及信息查询功能，44%的可开展会议及辅导、宣传、培训等功能，52%可开展健身、休闲、娱乐活动。设施布局不均衡。布局不均衡体现在服务人口的不均衡上，最大差距可达3-4倍。此外，乡镇文化站和村文化室均未实现100覆盖，尤其是边远贫困地区。 设施闲置现象严重。有建设无管理、有设施无内容现象较为普遍。由于设备功能满足不了需求，至少六成公众感觉
9、文化站、室缺乏有吸引力的文化活动，文化活动缺乏参与性，并且设施占用、挪用情况时有发生。3运营服务有所改善，但质量和效率亟待提升服务内容与实际需求脱节严重。政府在公共文化服务产品提供中，未遵循供需原理，文化站、室的服务功能设计是自上而下的，缺少适用性，缺乏调整弹性。服务规范与服务标准缺失。运营缺乏明确的服务标准及规范，甚至没有最低服务标准，属于典型的政府“缺位”，直接导致考核和监督机制的建立也无法完善。运营资金缺乏保障。市和区县两级政府对运营经费无专项预算，资金压力都在财力普遍不足的乡镇及行政村，直接导致设施无更新，文化活动难以开展，人员队伍不稳定等问题。运营模式过于单一。政府行为存在“越位”过
10、多包揽了运营者的职能，三位一体的管理模式，导致运营者对服务质量缺乏责任心，完全依靠行政直属事业单位的单一的运营模式运营低效。服务人员情况不容乐观。由于缺少资金投入和激励机制，服务机构及人员没有竞争意识和业绩压力，专业人才流失严重，人员队伍的整体素质不高，配备不足，兼职现象普遍。4行政管理能力持续改善，但管理制度改革进程缓慢治理结构条块分割。各级行政管理部门组成的横向“块状”管理体系和由各级文化系统和基层文化基础设施的事业运营单位组成的纵向“条状”管理体系处于“条块”分割、多头管理的状态，部门之间存在利益博弈，相互难以协同配合。资金管理缺乏透明度。政府在资金管理方面处于模糊状态，存在信息不对称，
11、政府预算及资金拨付透明度低，资金流向、到位时间和具体用途难以明确，经费支出情况无从反映，虚报资金申请及建管资金到帐率不足情况同时存在。管理缺少考核和问责。公共文化服务的运营管理缺少系统的标准化流程和制度，例如缺少行之有效的财务责任制度，绩效考评制度或者没有或者流于形式，缺乏实际操作层面上的信息公开和问责机制，无法真正起到检查、惩罚和激励的作用。（三）服务内容的现状与问题文艺演出服务。农村演出市场需求旺盛，但设施承载能力明显不足；北京市文艺演出资源丰富，但对资源的开发利用不充分；农民自办演出团体的意愿强烈，但缺乏有效的扶持机制。图书信息服务。服务设施数量庞大，但乡镇和村图书室基本处于闲置状态；服
12、务网络开始建立，但图书信息资源远未实现有效调配；各级政府加大支持力度，但缺少相互统筹和后期管理，实际效果不明显。影视放映服务。设施建设全面提速，但尚未实现广泛覆盖；投入初见成效，但服务质量与实际需求存在差距；政策措施明确有力，但部门之间的协同性有待加强。教育培训和文化活动服务。设施总量增长迅速，但存在结构和功能缺陷；公共文化资源丰富，但缺乏统筹利用和整合；尽管属于基本文化服务内容，但由于经费和人员因素，活动开展得不到有力保证。三、措施与建议（一）构建层级分明的责任体系1. 市级层面的责任制定各项公共文化政策法规；投入资金对设施建设、设备采购、服务运营、行政管理和活动补贴提供保证；组织各级政府职
13、能部门、文化行政直属事业单位以及协调社会化的组织、机构为农村公众举办和提供各类文化活动，并提供政策指导和咨询；作为全市农村公共文化服务中心，实施对全市各种文化资源的统一安排和调配；作为公共文化服务的政策制定者、主要提供者和监管者，行使对全市农村公共文化服务供给过程的统计、考核、监督和管理职责。（1） 如何繁荣文艺演出服务加强设施建设，提高承载能力。通过新建和升级改造提高农村地区演出设施数量和功能；制定补贴措施盘活闲置的可转化为剧场的社会化文化设施；加强演出设施与青少年宫等综合文化设施的复合利用；提高建设标准完善文化基础设施的排练和小型演出功能。建立文艺演出调演机制，盘活演出资源。推动区域间的资
14、源互用，组织中央、市属和外省市专业文艺院团和社会力量办文艺院团送戏下乡进行公益性文艺巡演，每年组织农村地区职业和业余团队的跨区域文艺交流。设立农村公益性文艺演出专项补助资金，制定指导办法以及市级年度演出计划和目录等。建立农村文艺团队扶持机制，涵养演出资源。制定扶持农村职业和业余文艺团队的资金补助办法，对演出交流活动给予补贴；对形成品牌的演出和演出团队给予奖励；制定对农村文艺团队和先进个人进行文艺创作和表演培训的办法。培养品牌演出，开发演出资源。利用节假日、公假期、农闲时节积极培养固定的农村文化演出季、艺术节。对于优秀的演出剧目、文艺演出活动形成保留演出，打造农村演出品牌。开展民间传统剧目的汇演
15、。（2） 如何完善图书信息服务加大资金投入，完善全市公共图书信息服务体系的网络互联工作。通过配合全国信息资源共享工程的推广，与农村文化设施建设的统筹规划和综合利用，积极发展农村基层服务点，重点支持边远贫穷地区乡镇、村基层服务点建设，实现全市图书信息资源的共享与流通。制定图书资源调配计划，建立政府部门联动机制。制定北京市公共图书信息服务体系资源调配与流通的总体实施计划，完成全市公共图书信息资源目录的统一编制和实现统一检索。开展图书信息网络进农村的试点。对市级各相关部门如宣传部、文化局、科委、教委、司法局等开展的送书、赠书下基层活动进行协调与整合，形成资源共享优势。利用设施基础打造功能互补、专项发展、资源共享的服务体系。建立中心图书馆管理体系，按照区域和功能专项发展，形成区域间功能互补、区域内配套完善、各级服务功能特点突出的思路进行公共图书服务体系的建设。通过技术手段强化体系内的图书流通能力和图书馆通借功能，解决各级图书馆的借阅、查询、数据服务功能以及图书流通的配送能力，发展联合图书馆模式。（3） 如何加强影视放映服务加快设施建设，提高覆盖率。加大资金拨付力度，加快农村数字影院影厅和农村放映点的建设,确保放映设备同步到位，增添流动放映设备以扩大农村电影放映覆盖面。加快“村村通”实施
