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1、.教育评估中介的组织属性与法理分析论上海市教育评估院面临的问题与改革方向 此论文为上海评估院立项课题的部分研究成果。项目号：沪教评7“第三部门”的建构与效用：评估中介的资质、任务与程序研究上海教育评估院改革研究；负责人：葛大汇。葛大汇【摘要】政府主管部门精简机构、剥离部分职能，推介“中介”理论，但用行政内部委托的方式改组的评估院仍然是隶属机构，并没有独立法人的地位；而评估对象无论是学校还是某种教育制度设施也没有区别于以往被动接受行政检查的新的评估需求，很多评估工作就是在这样的组织关系中展开的。应该看到随着“国家/社会”二元意识的唤起，自治组织正在慢慢成长，法人制度也日趋完善，这些年来上海评估院
2、之所以能够承担“中介性”评估业务，正是依赖了大学教授的专业力量，由此，人们看到一种既尊重传统行政习惯又看到现实的专业组织可能性的方式，即在既有组织框架下，专业细分，推行评价项目委托合同制，建立并规制各有能力大学的专业评估组织或称为专业联盟的新模型。关键词：行政内生 专业中介 需求与独立A value and jurisprudence analysis of education evaluation institutes as mediums: On the relationship among Shanghai Municipal Commission, education evaluati
3、on institutes, and subjects to be evaluated(This research, titled by Establishment and effectiveness of evaluation institutes as third parties: A study of the reform of Shanghai Institute of Education Evaluation, was funded by Shanghai Institute of Education Evaluation.)GE, DahuiAbstract:By and larg
4、e, the government entrust part of its functions to mediums (i.e., third parties). However, the mediums are not independent as a legal person but still attached to the government. Schools are still playing a passive role in evaluation.Recently, self-governing organizations have been increasingly emer
5、ging and the juridical person system has been improved. Shanghai institute of education evaluation can function as a “third party” in that it relies upon profession bodies like universities which consist of professional persons. As a result, Shanghai institute of education evaluation presents the tr
6、aditional nature of being an administrative organization as well as the innovative nature of being a professional body.Key words: administrative inherence, evaluation mediums, needs and independence一、政府机关改革与行政内部委托性“中介”上海教育评估院是政府机构改革的产物，在下面的纪实引文中可以看到它在很大程度上是上海市教委行政内部委托性的组织。而行政部门内部的“委托/代理”关系所产生的组织是一种内
7、生性组织，这与社会中介、第三部门等自治组织的独立人格是不同的。因为在行政委托中，政府仍然掌握着主要的资源，诸如在评估事务中的项目与经费制度设立（制度是最大的资源）、评估准则与结果的解释、实施过程信息控制、甚至包括人事聘用权等等，几乎所有的制度、财力、人力都握在教委手中，评估院只是依附、依赖于教委的组织，任何自下而上的动议、自治、自主行为会被视为不合法，久而久之也就无法成长自己的专业能力，变成了政府的传声筒。新的建制用了“扶持”社会组织的名义，可以是迫于公共理论的进步，也可以是一种暗陌的、不自觉的机构扩张。随着我国市场体制的发展（在世界范围是上世纪70年代以来对凯恩斯模式的怀疑），新公共管理理论
8、把市场配置视为组织社会的有效手段，传统的高度控制下的“政府办教育、管教育并且全盘评价教育”的行政方式遭到抨击。1998年中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定更是明确提出，“在高中以及以上教育的办学水平评估，人力资源预测和毕业就业指导方面进一步发挥非政府的行业协会和社会中介机构的作用”，上海教育评估院就是在这样的情势下诞生的。但是要清醒地认识到，政府机构、职能的改革并不是零点计划，不是简单的“推倒重来”，而是一个渐变的过程，它首先遇到的是原来行政机关的种种权力与利益重新分配的问题，即常言道人事安排的问题。在上海评估院纪实 李亚东夯实基础 锐意进取 努力开创上海教育评估事业新局面上
9、海市教育评估院五年发展纪实，教育发展研究2005年11期。中，可以看到：2000年9月6日，在上海市教育委员会机构改革的过程中，来自上海市教委10个处室的12位同志，结集到陕西南路202号（原教委高教研究室地址），踏上了开创上海市教育评估院工作的新征程评估院内设了办公室、研究室、高教评估室、基教评估室、职成教评估室、人员测评室、市场服务部。除了积极招聘专职工作人员外，还返聘了一批有一定评估和管理工作经验的离退休人员，并采取“滚雪球”的办法，逐步建立各类教育评估专家库。至今，上海市教育评估院仍然是教委直属事业单位，全额财政拨款，任务下达，已经扩展为拥有7个部门、35名专职人员“全国最大的教育中介
10、评估机构”了。且不论规模扩张，这是一个完全的行政内生性的政府营造物 “营造物”是指为达成公共行政之特定目的，行政主体将一批财产与人员作功能上结合，并依其目的制定组织规章所成立的组织体。具有以下特征：第一，由政府为特定目的而设；第二，人与财产的功能性结合；第三，没有法人资格，不能独立起诉和应诉。，并没有中介独立的法人地位。它隐含着这样的逻辑：国家领导教育、使用财政预算，就应该直接管理和评价教育，显然这与“中介”或“第三方”的本来意义是不一样的。根据马斯格雷夫（Musgrave）“必须明确区分社会商品的公共供给与公共生产”的著名学说 澳休斯（Owen E. Hhghes）公共管理导论，中国人民大学
11、出版社，103106页。第四章：“政府供应”、“管制”与“运用哪些职能”。，政府全额拨款评估事务，并不等于直接生产或经营评估事务。就是说，上海市教委当然可以直接下设“一个处级单位”（调查中有学者这样形容）来实行评估政务；但是现在问题是，恰恰是为了改变这种集权方式而走“政府中介学校”的道路 郑令德等对上海市教育评估法规建设的思考，上海教育发展研究2005年第8期。，那么政府拨款就应该用来购买中介服务，并向公众提供评价报告。显然，建立评估院的初衷是后者，而不是前者。二、另一个侧面：被评估对象接受评估的需求上面讨论的是中介组织的形态问题；另一个侧面，当下被评估客体、对象有没有这种“中介性评估”需求呢
12、？这是行政改革的社会基础的问题，即中介立法的价值依据问题，也就是说，这中介“第三方”（the third sector）法人主体是否要存在的前提。在长期计划体制与集权的惯性中，评估只是行政的一个监控性环节；学校等被评估、被认证系统也是政府的“营造物”，是政府下辖的执行单位，因此，被评估的需求是谋求上级行政通过的安全性需要，是被动地接受检查的习惯。今天这种惯性仍然存在，很多被评估对象并不能清晰地表述自己的评估需求，更谈不上对非政府中介组织的需求。例如现在的“高职高专院校人才培养工作水平评估”一例。2005年至2008年上海市教委授权教育评估院实行评估，至今已经完成了22所学校的评估任务。其中，不
13、少被评为“优秀”的学校，其“学生的专业能力不达标”或者“学生实训表现用人单位不满意”，例如其中一所学校学生职业能力测试 职业能力测试的题目来自该院上学期期末自己编制的题目，因此不存在难度偏大的问题；考务由上海评估院专家组主持。 抽查的平均分仅37分，没有人及格；而相反，有些学校“专业能力”、“学生实训”成绩很好，但总体评估的等第却很低。针对这一现象，一些学者认为问题在于政府制定评估方案可能更看重的是办学设施、秩序与规范的政绩，而高职院校则可能更看重如何去应对用人单位的实际需求。笔者也曾应邀参加过几所高职院校的评估工作，访谈中很多校长直言现行评估指标的导向与他们的发展需求有很大的不同，评估很少有
14、专业上的诉求，只是想通过政府检查罢了。另外，评估中一些院校就业率“谎报军情”也是一例 按照2007上海高校毕业生就业状况白皮书统计,当年高职院校就业率竟高达96.77%；而如果按照实际签约率来统计，当年27所院校除前四位的就业率在44.9%4.9%区间之内。在这些事例中为什么评估需求会被异化，真正的“社会性评估”的地位没有被抬起来？除了行政中的“惯性”，现阶段我国社会主体的分化程度不够，被评价对象的主体意识还未成熟等也是重要的社会原因。应该看到在我国现还没有真正形成“政府：社会组织”或“国家：公民社会”这样的并立范畴 这里的“并立”是指逻辑范畴并列的含义。公民社会，是指由自由的公民和社会组织机
15、构自愿组成的社会。与此相反的概念是指，以武力维系的国家，无论这样的国家实行何种政治制度。，因而也就不可能有真正的“中介或第三方”的概念。当前很多研究都指出这一点，认为“目前中国大陆第三部门应需求而产生的并不多，主要是来自政府的供应。政府机构改革以后，政府就鼓励、通过津贴方式支持这些社团的成立，让社团去做一些政府和市场做不好的事情。” 范丽珠全球下的社会变迁与非政府组织(NGO)M.上海:上海人民出版社,2003年，第288294页。参见：朱新梅重构政府与公立高校之间的法律关系，北京师范大学学报2004 年第4期；何增科公民社会与第三部门M.北京:社会科学文献出版社，2000年。可见，中介组织“
16、主要来之政府的供应”（政府的意愿），而非教育行业的需求，那么，中介组织的法人能力即它的独立、价值中立和专业自治难以成为组织发生、构建的根本价值依据。而在传统的强势政府的国情下，社会印象（社会群体意识）往往只承认国家或政府组织，轻视其他非政府组织，如果说过去我们只承认公，否定私，那么现在习惯于不是公就是私，而忽视社会中介的地位。也就是说，从原来的“教委高教所”易名为“评估院”并不妨害其继续施政的职能；这些机构只是“国家机关”或“事业单位”在外在形态上的不同罢了，“并未上升到不同组织法律地位的差异，因此也无法超越实践的局限，将这种差异理论化、制度化” 李昕法人概念的公法意义，浙江学刊2008年第1期。并且，在稳
