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1、从科学发展观看招标投标法的理论与实践2011-07-12摘 要:中华人民共和国招标投标法(以下简称招标投标法自全国人大常委会通过以来,到现在已经 10年多了。之后,又出 台了一系列法律、法规和规定,使中国的项目招标采购逐步走向制度化和规范化的道路。这无疑对中国的建设、建筑市场的规范化起了 巨大的作用,大大促进了我国国民经济的发展。十年来,世界科学技术的变化、商业世界的变化、社会的变化、生态环境的变化,使建设理念、建筑手段和管理理念也发生了巨大 的变化。这些变化必然会影响着世界和我国建筑业的发展。本文试图从科学发展观及与世界先进管理理念接轨角度,对招标投标法 的理论和实践提出一些思考,供有关方面
2、参考。一、招标投标法的价值观在招标投标法十年的实践中,招投标的理论得以不断地完善和充实,究其根本,招标投标是服务于工程建设并体现市场化竞争 优势的一个有效工具,是围绕保证项目质量并取得合理低价成本,最终使项目顺利投入使用发挥经济效益为目的而展开的。因此,有必 要对招标投标工作及招标投标法“追根溯源”,分析和澄清其价值观。在招标投标法总则第五条中提出“招标投标要体现公平、公开、公正和诚实信用的原则”。我们认为“三公原则”体现了招标 投标的手段价值观,是现行招标投标法的核心,在实践中该原则得到了很好地执行,发挥了良好作用。而“诚信原则”则体现了招标投标法的道德价值观,旨在建立充分竞争、规范的市场环
3、境,使得社会资源得到合理优化的配置。 然而“诚信”是一个社会综合课题,招标投标法的实施起到了一定的推动和导向作用,但需要配合履约监督和合作评价体系等多方 面措施才能够在项目层面得以落实。在工程建设实践中,许多项目虽然很好地履行了招标投标法的规定,严格按照流程操作,但实施结果却与原先的质量、价格目 标发生严重偏离,追索起来,问题往往集中到招投标阶段。这说明了目前在招标投标法执行过程中,忽视了一个非常重要的原则, 这就是“质量和经济并重的原则”, 即在保证建设质量的前提下,力求经济的原则。这个原则其实应是招标投标法的目的价值观, 但是没有得到应有的体现和重视。虽然在该法第一条就明确:“提高经济效益
4、,保证项目质量”是其根本目的,理论上没有人否认这一点,但缺少具体的条文规定。 实践结果表明“合理低价中标原则”替代了上述原则,进而发展为“低价中标”的通行惯例。看一看国际上的情况。世界银行的采购最具典型性和代表性。世行的采购原则在其国际复兴开发银行和国际开发协会信贷采购指南 及世界银行选择和聘请咨询顾问指南中的“一般考虑因素”中有明确的规定。排除这两个指南中的优惠性原则不谈,世行的采购政 策可归纳为:(1经济性和效率性原则;(2高质量原则,对于咨询服务此原则是第一位;(3公平竞争原则;(4透明度原则。 可以看到,世行是把经济性和效率性,以及高质量原则放在第一位,相当于“三公”原则的(3、(4放
5、在了其次的位置。显然,作 为一个原则这样做是十分恰当的,这涉及的是采购的目的,属于目的价值观范畴。它使采购活动不会因强调采购手段的“三公”而忽视 了采购的目的性。招投标过程中如何实现提高经济效益、保证项目质量,首先应当澄清质量的概念,之后再探讨招标投标法对实现质量目标应发 挥的作用。二、招标投标法的质量观项目质量、设计质量与工程质量当前,质量的缺欠已经成为世界性的严重问题,质量问题依旧是项目的核心问题。其表现为:完成的项目缺乏可持续发展、存在潜 在卫生和健康问题、存在安全隐患、未发挥预计的价值等等已成为工程项目供需双方争端的焦点。(一项目的可持续性是项目的生命可持续发展是 21世纪的主要问题,
6、是我们社会在本世纪内必须处理这个问题。这就是为什么资源(水、能源、及稀缺资源的可获 得性、环境的可持续性(气候变化、日益严重的污染问题、健康与社会安全(避免和减少灾害的问题,成为社会关注的焦点。项目 的可持续性是项目目标价值的基础,是项目实施的动力,也是项目自身可持续运行的要求。因此,许多先进国家都把项目是否符合可持 续发展原则,作为决定一个项目可否接受的重要条件。包括生态与环境的保护、应用再生资源和不用或少用稀缺资源以及关注人们的安全、卫生、健康等。它关系到项目是否以人为本和是否符合构建和谐社会的问题。工程建设项目是为了实现项目投资价值的目的而展开的,从投资人的角度质量概念是整个项目的质量,
7、投资人关注的是项目的社会 和经济价值,项目的可持续性是项目的生命,这是项目的“大”质量,涉及项目策划决策阶段的内容,我们可以称之为项目质量。项目 质量是工程建设项目的生命。如果项目质量不好,项目的设计质量与工程质量再好,也不过是很好地作了一件错事、甚至坏事。例如, 在大的方面,黄河上第一个梯级三门峡枢纽的建设,将黄河下游的灾害转移到了富饶的关中平原。 2003年陕西省一场 3至 5年一遇的小 洪水,却造成了相当于 50年一遇的大洪灾,直接经济损失高达 82.9亿元。这座花费了 40座武汉长江大桥的代价的工程,却造成了 515万人受灾的后果。(王维洛:前事不忘,后事之师纪念黄河三门峡工程建成四十
8、周年。而其大坝的设计和工程质量却是一流 的。在小的方面长江行洪区内的大型建筑物,未能逃脱被拆毁的命运,造成劳民伤财的后果。最近闹得沸沸扬扬的“央视大楼”,又是 一个突出的例子。这种决策失误的项目是“三公浪费”之外的超大浪费,其严重程度也不用在本文例举。因此,在实施招标投标法时,应对工程 建设质量注入新的涵义。(二用和谐、协调、以人为本的观点,综合地考虑设计质量建筑产品设计的合理性,包括结构的合理性、可靠性、实用性、美观性与周围环境的适应性、可施工性及经济性(包括全寿命周期 的运行成本、废弃物及废弃时的处理成本等,是衡量一个建筑产品设计质量的要素。简言之,这主要是规划设计阶段需要考虑的,是 一个
9、实用、可靠、经济、美观的综合协调的问题。事实上,近年来对国家大剧院、奥林匹克主要建筑(鸟巢、水力方、央视大楼等特大型重大工程的争论焦点,就是对实用、可靠、 经济、美观及可持续性,孰先孰后的争论。应如何对待这几个问题?这就要用和谐的、协调的、可持续性的观点,综合地考虑。同时还 要体现“以人为本”的原则,如,国家大剧院,是否把巨额的运行费转移到了观众的身上?再如,央视大楼是否“强迫”电视观众付出 宝贵的时间和精神损失来支付其“新”与“奇”的外观效果和巨额的建设费用?关键是要确定设计质量的“质量标准”,这里用到了“价 值工程”的原理,如何评价一个设计的“性价比”?(三以人为本,工程质量要把安全放在首
10、位工程质量即建造、施工的质量,是项目施工阶段考虑的问题。这个问题在招标投标法里已得到了充分的反映,在实践上取得了 很大的实效。但是,从汶川地震、近来不断报道的建筑安全事故,使我们不得不质疑在工程质量里是否把“安全”放在了首位。三、招标投标法的责任观保证质量仅仅是承包商的事吗?上文所说的三个质量的关系和重要的程度及其失误对项目乃至国民经济造成的危害不说即明。那么,决定着三个质量优劣的要素有 哪些呢?或者说谁要对这些质量负责呢?根据国内外经验, 一个项目的质量就其责任人来说涉及政府质量、 设计质量、 业主及招投标质量、 公司质量、 监督质量和个人质量。 政府质量,严格说应是决策质量。由于工程建设项
11、目的决策,特别是国有投资重大项目的决策,都是由政府完成的。这些项目的项目质 量,就取决于政府决策的质量。如,三门峡工程的决策。这涉及决策的民主性和科学性,不在本文的讨论范围。设计质量,含各类评估 的质量,也涉及到项目的决策。前已提及。业主及招投标质量,这涉及到项目的实施阶段,对于能否通过招投标选聘和选中一个满意的 咨询单位、设计单位、监理单位和承包单位,起着重要作用,而招投标的实践证明,业主在这里起着决定性的作用。公司质量,这里公 司含咨询公司、设计公司、承包商公司。这涉及公司的技术、能力、经验、管理的水平,不可忽视的是其诚信度。个人质量,指参与项 目的每个人的质量,涉及他(她的职业道德、业务
12、能力、责任心、经验等等。究其重要性和造成的危害,政府的决策质量是首位的, 其次是业主质量。四、招标投标法的适用性(一建立特大型的重大工程的招标投标机制政府重大工程项目具有规模大、 技术难度高、 社会影响面广、 决策机制复杂等特点, 并且, 难以有清晰量化的投资和收益测算模式, 更多要考虑的是社会效益;项目的首要目标是项目的决策质量。既然项目的决策质量对于一个项目的成败起着决定性作用,那么在招投标中就应对项目的决策过程进行动态管理(例如,项目决策 的评估、设计咨询单位的选聘、设计方案的确定及其招投标程序。现行的招标投标法明确提出了对重要工程的强制招标制度及其 范围,实践说明,这对一般的大中小型工
13、程的确起到了良好的管理作用。但是,对于特大型的重大工程,如,三峡工程、过去黄河上的 三门峡工程、现在的国家大剧院、奥林匹克主要建筑(鸟巢、水立方、央视大楼等工程能起到这种作用吗?此外,在这类政府重大工程项目的启动招投标阶段,设计图纸往往处于初步设计阶段或方案设计阶段,并且后期需要不断地优化; 应当提倡承包商及早参与到设计和技术优化工作中,以实现项目全寿命周期的成本最优目的。正是因为以上特点,招标投标法在政 府重大工程项目上存在适用性的问题,更应探索一种配置市场优势资源、采取全过程监督机制的模式实施项目管理。(二迫切需要制定一个咨询服务的选聘办法综上所述,决策阶段和规划设计阶段是解决项目质量和设
14、计质量的关键,咨询服务质量将对项目的质量产生重大影响。如何选择高 质量的咨询服务单位和获得高质量的咨询服务工作成果是主要议题。对于咨询服务主要应考核公司及其人员的能力和资历,咨询成果的 质量等因素。大多数情况下应以质量为主要标准,不能简单以价格作评判指标。这是咨询服务选聘与货物和工程采购的主要区别之一。 世界银行和亚洲开发银行的咨询服务选聘采用了以质量为主要标准的短名单竞争的选聘方式,它有别于工程和货物以价格为主要标 准的公开竞争的采购方式。世界银行对咨询服务的选聘方法在世界银行借款人选择和聘请咨询专家指南中作了详细规定。我国现行的招标投标法对相当多的咨询服务项目是不适用的。因此,制定一个有别
15、于招标投标法的咨询服务选聘办法,是 完善我国项目采购管理和招投标活动的重要举措。(三加强对招标人以及干系人行为和工作成果的规范化管理作为招标投标法的实施主体有两类:招标人以及干系人,包括投资者、政府、咨询设计单位、招标单位等,另一类是投标人, 即承包商、供应商。从招标投标法的实践,招标人对招投标工作和整个项目管理所起的作用是决定性的,并更具有主动权。但是, 招标投标法进行规范管理的主要对象却是投标人,相对应的管理范围是工程质量,对招标人行为的规范管理工作则是明显的弱项。 招标投标法要强化目的价值观,实现质量和经济并重的原则,就必须加强对招标人以及干系人行为和工作成果的规范化管理。五、招标投标法
16、的求是观招标投标法在执行中,必须始终坚持实事求是的原则,与时俱进,主动适应市场经济的变化。对比招标投标法的规定和目 前国际上的惯例,我国的招投标工作,仍然有很大的发展潜力。主要表现在资格预审和评标等问题上。(一资格预审环节如何体现“三公原则”众所周知,世行的货物与工程招标,执行最低评标价中标。世界银行采购指南规定“将合同授予满足适当能力和资源标准的投 标人,而且其投标已被确定为(i 实质性响应了招标文件的要求,并且(ii 提供了最低评标价”。而投标人是否是“满足适当能力和 资源标准的投标人”,则主要靠投标前后的资格审查来确定。因此世界银行贷款项目的采购十分重视投标人的资格审查。我国现行的资 格预审环节的初衷也是为“合理最低价中标”建立一道对不合格投标人的市场进入壁垒,从而维护
