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1、. . .我国房地产业发展的困境与出路探究摘要：房地产行业的发展需要同步推进商品房市场的发展和住房保障体系的建设。我国房地产业发展出现困境的主要原因主要在于没有明确房屋的商品性和社会性的双重性质，没有厘清政府在住房保障建设和商品房市场调控中的不同功能和作用。要从完善住房保障体系、改进调控方式、改革土地供应制度、构建合理有效的分权制约机制等方面提高政府管理房地产行业的能力，推动房地产业健康发展。关键词：房地产业;困境;出路。城市化进程加快和居民物质生活水平及消费需求提高，使得房地产行业近年来在中国得以异常发展，并带动了国民经济相关产业的较快增长。值得注意的是，在其发展过程中，由于“先天不足”即缺
2、乏市场基础，加之“后天失调”政府管理能力缺憾，终使房地产行业发展出现了诸多棘手问题，如房价增长过快、房市投资过热、供需结构失衡、市场秩序紊乱等，这些也都已经成为近几年来中国社会领域中关注度极高的话题。基于此，自2003年始，政府采取了以抑制房价上涨为主要目标的多种行政性措施，以加强对房地产市场的宏观管理和调控。然在现实中，由于调控思路不清，重点偏移，措施不当，执行不力，遂在一定程度上造成了我国房地产行业发展过程中的多重困境。本文拟以房地产业发展中的“政府行为”为切入点，就房地产发展困境产生的原因、调整方向，乃至于目标和管理措施作一解剖。一、房地产业发展的困境及原因自上世纪90年代末房地产制度改
3、革以来，房地产业就已成为我国关系国计民生的一个重要产业，而且也形成了至少有四方面力量参与其中并进行博弈的利益关系：消费者(以自住为目的购房者)以自己的有限支出(出价)最大限度地满足自己的居住偏好;地产商以自己有限的投入获得利润的最大化;地方政府以有限的土地供给获取土地增值的最大化;中央政府在追求社会福利最大化前提下将其作为一个“支柱产业”和财政收入重要来源来看待。从中一方面可以看出，房地产博弈的参与者价值取向和目标诉求上有着较大的不同，而且都希望通过博弈实现自身利益的最大化;另一方面博弈参与者的实力是不相同的，参与者的实际支付是博弈各方竞争实力的函数。此种情势之下，房地产博弈带有了博弈行为的不
4、规范性(政府在博弈中双重身份：裁制的公证人与局中人);博弈实力的非对称性(地产商占绝对优势，政府次之，消费者最弱);博弈风险的不对等性(地产商和政府应对风险策略是推迟风险发生时间或转移风险承受者)等特点。其博弈的最终结局：地产商可能会是最大的赢家，地方政府也获取了相应和相当的利益;而中央政府、金融企业和消费者则是风险的承担者。也正是房地产业的此种博弈态势，使得中央政府，特别地方政府极为关心房地产市场走向及调控政策。如从2007年8、9月份开始，广州、深圳的房价和交易量开始下滑，随后，楼市低迷气氛也向其他城市蔓延。面对房市出现“拐点”，各地方政府纷纷出台相关救市政策，央行、财政部和国税总局也联手
5、推出多项刺激楼市新政，对首次购房的首付比例、税费减免、购房利率都做了很大调整。仔细分析此次调控，可以看出目前房地产业发展存在以下多重困境：1.财政困境。政府也是“理性经济人”。地方政府的“经济人”角色，也就决定了它必然会有基于自身偏好基础之上的效用问题。自1994年后实行了“分税制”的财政体制改革，其特征是“先上后下”：收入首先向中央财政集中，地方财政收支脱钩，中央财政或者上级财政通过转移支付，使下级财政的收入财力与支出需要相匹配。但在大多数情况下，上级财政划拨仅仅勉强甚至不够维持编制内政府工作人员的收入。而政府有效运行所需大量的编制外人员的费用只能靠自筹资金来弥补。保障并提高政府工作人员的物
6、质生活水平成为地方政府发展经济的另一个强烈动机。可以说，此次促使地方政府纷纷在中央政策出台之前出手救市的直接原因，在于房地产及其相关行业的税收已经成为地方政府的主要收入来源。也就是说，如果房地产业市场不景气，会在极大程度上影响到地方财政收入(不仅是预算内，更主要的是预算外)和其他领域的发展。根据国务院发展研究中心的研究结论，土地税收占地方预算内收入的40%，土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。同时，房地产及其相关产业也是解决地方就业的重要保证。而另一方面，中央的调控措施又要地方得到具体的落实，特别是中央要求的一些社会保障性项目建设的配套资金给地方带来了很大的压力。这必然会使地方政府陷
7、入“听指挥”(要地方政府不但要扩大支出，而且支出要更多投入到社会建设领域，特别是“重民生”，保障性住房的建设)和“求发展”(追求 GDP增长和地方财政收入扩张)的困境之中。2.民意困境。老百姓的心态始终是中国社会稳定的“晴雨表”。楼市经过几年的高涨，目前正处于供需双方博弈的僵持阶段，眼看高房价出现松动，而政府在此时出手“救市”，自然有“托市”之嫌，这与广大老百姓对房价和房市的预期是违背的。因此，政府救市，更多地是在冒一种“道德风险”，拯救楼市，就等于在帮助房地产商抗住正在下滑的房价。同时，政府救市，或托市，或类似西安市政府给予购房者购房补贴，用的都是纳税人的钱，应该获得当地民意代表机构人大的授
8、权和批准，而在现实中往往都是政府的单方面作为。可以说，政府推动房地产发展的方向，与民众对房地产发展的要求存在着一定的背离，其更多的是基于自身的政府偏好而非公共偏好，同时也是出于公共利益考虑的决定。而且在此过程中，政府如果滥用行政权力，损害社会成员的个体或者群体利益，则会造成社会成员对于社会制度、政策和政府管理失去信心，导致社会矛盾的激化和社会秩序的失稳。博弈论中囚徒困境的例子说明，如果人们因为缺乏信任而建立不起合作关系，将会给社会造成巨大的损失。3.需求困境。房地产价格前几年持续飙升，很多人解释为中国房市的刚性需求强大。值得注意的是，刚性需求所指的是人们希望改变住房条件的一种愿望和要求，而不是
9、真正的有效需求。随着中国城市化进程的加快，越来越多的人们都对住房和房屋改善有了明确的需求，但并非是真正的有支付能力的有效需求。可以说，目前市场有效需求的疲软才是房地产行业发展的最大问题所在。前一阶段由于某楼盘降价而引起的前期购房者的“退房”风波更使得部分购房者产生了恐慌心理，在没有看到明确而稳定的市场预期时，很多人不敢轻易入市，造成成交量锐减，而市场的观望态度也使得政府、开发商都无法明确估计市场中究竟还蕴藏着多大的购房消费能力;政府期望通过一系列刺激措施鼓励需求，但并没有看到这些措施与市场真正有效需求之间的巨大差距。房地产行业的发展之所以会出现以上困境，主要在于政府在房地产行业的调控存在以下几
10、个方面的问题：1.调控重点偏移。政府对房地产实施宏观调控的指向应该主要是“总量”，就是要使市场上的商品房供给与需求达到平衡。然而，反观20032008年宏观调控的种种措施，其直接指向却是房价或房屋供应结构，如“国十五条”中规定的两个70%的标准。同时，政府希望通过整顿市场秩序的方法来达到稳定房价的目的。而实际效果却是事倍功半，越是整顿，房价越高。实际上，目前房地产市场发展最主要的原因是供需不平衡，有效需求不足，政府的调控应该着力向为消费者提供更多买得起的房屋的方向努力。调控重点的偏移，直接导致了调控效果的不力。2.调控手段单一。宏观调控的手段有经济、法律和行政手段等。然而，由于计划经济思维惯性
11、，政策制定者和执行者有一种“管制瘾”：即偏好于行政性措施对社会经济活动、对市场进行管制。房地产市场上，无论是七部委的意见，还是“国十五条”、新旧“国八条”，都是典型的行政管理指令，反映了调控过程中管理层过分关注于解决表层、显性、短期问题，忽视整体规范性调控，忽视良性市场秩序的养成。另一方面，具体调控措施缺乏细分。没有区分不同的市场需求，而实施相同的政策对待。例如在通过提高房屋贷款利率抑制投机时，没有对不同收入的购房群体加以区分，使得普通消费者买房的压力也增大了。在打击投机的同时，也抑制了市场的正常需求。政府不断推出的新举措并没有使房地产市场宏观调控的深层次和制度性问题得到合理解决，反而导致了“
12、头痛医头，脚痛医脚”的治乱循环和调控失灵。3.调控执行力差。中央的调控精神和政策需要地方具体予以落实。然而，由于目前房地产及相关产业已经成为地方政府财政收入的主要来源，加之GDP目前依然是考核地方政绩的主要目标，造成地方政府一方面完善住房保障的积极性不高，另一方面执行中央调控政策的力度不够，例如延期出台相关实施细则，或者在政策落实过程中弱化甚至扭曲政策意图和内容，甚至与开发商合谋来刺激地方楼市发展。而另一方面，目前中央对地方的行政权力缺乏合理有效的监督约束机制，使得调控政策在实施过程中没有起到真正的效果。二、政府发展房地产业的主要思路政府发展房地产业的要旨应该在于全体人民“住有所居”，改善老百
13、姓的居住条件及提高老百姓的住房福利水平。从此出发，笔者认为，目前政府发展房地产业主要应该厘清以下思路：(一)明确房地产的双重性质房地产是一个特殊的行业，房屋的性质与一般的商品有着很大的不同。首先，从满足人们生存的基本要求来看，房屋具有重要的使用价值，往往是一个家庭最大最基本的消费品，具有很强的社会属性;其次，由于房屋又具有保值增值的功能，具有资本的天然属性，因此它又具有交换价值，人们也常常将其视为投资品、市场上能够自由买卖的交易品。当然，作为人的基本需求之一，房地产业存在的价值，首先是为了解决人的居住，在此基础上，才是保值、增值等投资问题。值得注意的是，无论是作为消费品的房屋，还是作为投资品的
14、房屋，其在外形上都不会有任何不同，而且在市场供求上也没有泾渭分明的明确界限，这就为我们区分不同市场、利用不同手段来完善住房供应体系带来了一定挑战。如何既有利于商品房市场的有效运行，又能对中低收入群体实施可靠住房保障，就成为政府调控房地产行业的主要任务。(二)明确房地产业发展的双重任务住房是社会保障和商品市场相结合的领域，其双重性质决定了住房问题不能完全由市场包办，一个稳定和谐的社会需要政府和市场共同承担住房供应问题。政府提供公共住房，承担住房保障体制的建立和运营;市场提供商品住房，为人们改善和优化居住条件提供机会。这就是所谓的体制内外两种住房供应，二者共同构成了社会住房供应的内容，满足不同收入
15、和不同职业特点人群的住房需求。因此，政府在房地产行业的调控，应该区分商品房和住房保障两个领域，分别采取不同的调控行为。在商品房市场领域，应该尊重市场经济规律，运用合法的经济手段如利率、税收等对市场进行宏观调控，同时对市场实行严格监管，规范市场竞争秩序，确保市场健康良性发展;而对于住房保障领域，应该通过提供廉租房、经济适用房等方式，加强对中低收入居民的住房保障。相比较而言，建立广泛的住房保障体系更为重要，因为政府主要作用就在于解决市场不能解决的问题，即通过非市场的手段来为买不起房者解决居住问题，如规范和发展租赁市场、健全经济适用房供应体系等。(三)明确政府在发展房地产业中的功能定位现代市场经济的
16、健康发展，离不开政府在管理经济社会中的积极作用。“一个功效显著的市场经济，乃是以国家采取某些行动为前提的;有一些政府行动对于增进市场经济的作用而言，极有助益;而且市场经济还能容忍更多的政府行动，只要它们是那类符合有效市场的行动。”政府在经济与社会发展中的必要地位，不是作为增长的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者而体现出来的。如果政府部门过度地卷入经济活动中，利用权力经营城市、经营土地，成为利益当事人，这样“裁判员”和“运动员”的双重身份必然会损害经济社会的和谐发展。政府是市场管理的主导角色，其职责就是要千方百计地规范和促进房地产业的健康发展。房屋社会性的特点，要求政府必须承担起“合作者”、“运动员”的身份，承担公共产品提供和保障者的责任;而房屋商品性的特点，则要求政府必须承担起“促进者”、“催化剂”、“裁判者”的身份，采用各种合法有效的调控措施，实现商品房市场的健康发展。政府应该是有效并且有限的，其在房地产业不同领域中的功能定
