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1、国外社区发展对比分析及借鉴摘要：国外社区发展较早，尤其是西方国家，它们在社区发展中取得了丰富的成果，文较为系统地论述了社区发展的兴起和扩展的历史,通过分析和对比较为典型的国家社区发展历程，提出了社区发展的若干模式以及与政府的关系。国外的经验将给我国社区发展提供一些较好的启示。关键词社区发展;模式;与政府关系一、社区的兴起和发展“社区发展”这个概念最近是美国社会学家 F法林顿在社区发展：将校城镇建成更加适宜生活和经营的地方(1915 年) 一书中提出的。1928 年，美国社会学家 J斯坦纳在其所著的美国社区工作中，1939 年，美国社会学家桑德森宇波尔斯在合著的农村社区组织一书中对社区发展的基本
2、方法和理论从不同角度进行了论述。此时社区发展概念在现在相比尚有较大的差别，但他们为后来该概念的发展和广泛运用奠定了基础。早在欧洲工业革命之后，工业国家为为应付当时工业发展带来的社会问题，对原有社会福利和社会救济制度进行了改革，越来越多地体现调动社区居民积极性、增进社区福利的基本精神。1765-1832 年，德国就先后实行了很薄福利制度和爱尔伯福利制度，鼓励社区成员参与本社区的社会福利工作，试图以此倡导社区内部成员自我服务、志愿服务。这一进程演变到 20 时间初左右，在英法等欧洲国家和美国出现了一场更广泛的“睦邻运动”和“社区福利中心”运动，其主要内容是充分利用社区人力物力资源，培养社区成员的自
3、治精神和互助精神，动员社区成员齐心协力，在本社区创作更好的生活条件。二、社区管理模式美国社区:共享型自治美国社区管理虽然在实施理念上同北欧等国家一样采取“自治”,但它的形成渠道和具体实施途径与北欧有所不同,其社区自治理念是在自愿社区团体影响下的“地域归属与文化共享型”的自治。虽然社区也有地域方位的区分,但它们的范围或者说界限一般要超出个人狭义理解的生活区,居民没有一种受制于特定社区的感觉,相互之间共享着某种地域归属和文化价值.据耶鲁大学社会学系 DeborahDavis教授所说,在美国一个十分明显的划分是所谓的“街,但它与中国街道的“街”大相径庭.美国“街”的一个普遍理解含义是“社区生活”,它
4、不仅仅是一个地方的地理地名,更为重要的它还是一个地方社区居民价值观的体现。社区里的具体事务商议和发展项目的安排都由“街”中的社区董事会举行社区听政会来进行讨论、管理、自治,它的功能是建构一个大型的公共社区服务机构和交流平台,在政府和社区居民两个端点起着平衡和制衡的桥梁与纽带作用,既鼓励两者积极进行互动,又鼓励居民参与政治讨论,让社区居民自己来决定自己的事务,政府和各个具体实施机构只是起着监督、提供资金和具体操作等作用,最后的评审都由社区居民自己投票议定。日本社区:混合型管理模式日本社区采取的是“地域中心”的管理模式,“地域”相当于中国的“街道”一级行政区域,其管理机构被称为“地域中心”地域中心
5、是由区政府根据人口密度和地理半径来划分的行政管理机构,隶属于区政府地域中心部。 “地域中心”的主工作职责很多,包括征集民众意见、组织民间公益团体对所需全体给予支持援助等。 “地域中心”作为一定区域的行政管理机构,其职能比较单一,职责亦十分明确,主要侧重于地区事务管理和为本地居民服务,在工作管理界限方面没有形成交叉的情况,能够集中精力和力量把该办的事办好.同时,在社区发展和管理方面,地域中心和社区社会团体组织相互配合,给社区自治、社区管理及其发展提供了较大的弹性空间,给基层社区的管理改革提供了广泛的操作平台。但是“地域中心”从其发展缘起来看,仍是一个政府下派机构,不能完全代表民众进行利益话语权的
6、表达。在这种态势下,日本社区居民自发建立了一个团.体服务制度一一住区协议会制度,它是地地道道的社区居民参与公共事务管理的群众自治组织,它的功能是协调促进、制衡“地域中心”的工作和工作偏误,这种制度的最大特点是居民自愿加人并直接参与民主管理,使政府能听到居民的呼声,使政府的计划更符合当地地区的实际。从这种模式的发展轨迹来看,日本的社区管理是双向的,一边是官方的“地域中心”,另一边是民间的“住区协议会”,相互等量,齐驱并进,互不交叉,两者的最终落脚点都是为民服务,共同保障本国社会的稳定、良性发展。新加坡社区管理模式：“服务”型社区新加坡社区的主要工作就是“服务”,制定出一项长期的旧组屋翻新计划,进
7、一步提高居民对社区的认同。另外,所有建筑每隔 5 年都需要进行外部清洗刷新。政府的引导职能在新加坡,政府通过刘社区组织的物质支持和行为引导,把握社区活动的方向。从政府职能方面看,新加坡国家住宅发展局是负责实施政府建屋计戈和统筹物业管理的职能部门。该局配有全日制的联络官员负责与各居民委员会的沟通,它为居民委员会提供办公场所和设施。它还通过一系列培训计划加强对社区、社团组织领导人的培训用政府的要求来统一社区活动组织者的思想。而且社区的相当一部分活动本身就是政府发起的,其中某些环节还受到政府的资助。早在 1967 年,该局就制定了“土地所有权法案”,其中规定,由开发商建设的公共组屋,每栋楼底层不得安
8、排住户,而是用于开设商店或娱乐室,供居民休息、娱乐和购物之用。物业管理执照需要每年审批核发,如果哪家物业公司违反条例,或是不按照规章办事,将吊销物业公司的营业执照。物业管理从业人员必须接受两年的房地产管理培训,并需通过专业考试才能上岗。除了发挥监督管理职能外,该局的另一项社区委员会制在新加坡,社区内主要有三个组织:居民顾问委员会(下称居顾委) 、社区中心管理委员会( 下称社管委) 和居民委员会(下称居委会)。居顾委地位最高,主要负责整修社区内的公共福利,协调另外两个委员会和其他社区内组织的工作。居在业主方面,新加坡法律规定,各个业主不得侵犯公共空间,私搭乱建要被课以重罚。对房屋内的装修也有很详
9、细的规定,如常见的由装修引起楼下住户漏水等现象当事人须负责赔偿他人损失,解决不了就得上法庭。每个新建住宅区必须在两年内成立管理委员会,由全体业主投票选出委员会成员。该委员会将代表全体业主管理社区,每年召开一次全体大会,讨论制定社区行为规则以及聘请物业管理公司等重要事务。社区或公寓的公共事务,如是否要增添公共设施,公共设施的使用是否要收费、收多少,是否要增加或减少物业管理费等等,最终都以投票方式决定。在这种机制下,物业公司只是被雇佣的对象,一切依照合同办事。如果表现不好,社管委有权立即将其解聘。三、社区与政府关系新加坡社区与政府的关系社区组织与政府的关系新加坡的社区组织与政府的关系非常密切。社区
10、与政府之间的联系渠道和联系方式有两种:第一种是政府设立专门职能机构,由隶属社会发展与体育部的社区发展署负责管理全国社区事务。第二种是政府内阁成员和政府公务员到人协直接担任一定的职务,通过人协实现对基层组织的领导。社区组织与政党政治新加坡的社区基层组织在政治上是中立的,它们和政府没有必然的从属关系。特别是早期的基层组织和基层领袖皆由民间自发形成,带有明显的自我服务和自我管理性质,其主要职能是维护本地域社会集团的利益。它和政府的关系是一种谈判关系。在政党政治体制下,社区组织作为与民众直接接触的最基层的政治实体,必然要受到政党渗透。社区组织为实现自身利益必然要以各种形式与政府打交道,同样政府要实现一
11、系列政策目标、争取民众的认同和支持,更是离不开社会基层组织的协助。新加坡社区组织在基于政治中性这一大的原则前提下,政治化程度还是非常高的,一个重要的标志是:主要社区组织的领导成员都不是民选产生,而是由所在选区的国会议员委任或推荐。日本社区组织与地方政府的关系1.地方政府与町内会功能互补。地方政府与町内会的依存关系既是前者实现社会管理的保障，也是后者持续发展的基础。地方政府繁杂的行政事务与町内会职能交叉重叠，决定了两者相互配合，共同处理社区公共事务。町内会是全体居民自动参加的基层组织，地方政府履行各项行政职能，需要基层组织的协助和参与。在目前行政经费普遍削减、政府行政职能转型的背景下，更需要基层
12、组织的理解和协作。对町内会来说，地方政府下达的各项任务多与居民的生活需求有关，属于自身的工作范畴，有利于自身功能的发挥。2.共同处理社区日常事务。主要包括：町内会作为政府行政部门窗口，传达各种信息，做到社区信息共享；配合政府开展社区公共活动，如防犯、防灾、环境美化、卫生防疫等；与政府合作解决居民遇到的生活难题，改善居住环境，如噪音污染、商业扰民等；配合政府协调社区内各类社会组织，落实和实施政府行政部门的相关工作任务。3.领导层互补，建立网络关系。日本的町内会具有多重结构的特点，呈现地区联合町内会、区、市联合町内会、社区町内会序列结构。在组织建设上，各级町内会、社会组织与行政部门的领导层互补，形
13、成密切的网络关系，奠定了合作互动的基础。此外，町内会还成为人才供给源，各种居民参与的审议委员会、社会福利协议会、防犯协会、市民事业组织的领导层多出自町内会。这种相互交叉、关系密切的人才互补关系强化了町内会与地方政府行政部门的协调互动。4.共同构筑政府与町内会的新型关系。地方政府与町内会的传统合作关系在社会转型背景下也面临新的挑战。首先，由于社区中新白领阶层、移民、青年层的增加，町内会领导层难以代表多元利益主体，满足居民日益增加的物质精神生活需求。其次，町内会作为宝贵的社会资源不仅应满足单纯的行政辅助功能，还应促进社区整体事业的发展。此外，地方政府也希望町内会完善自身结构，共同构筑政府与町内会新
14、型伙伴关系。尽管日本的社区组织体系比较完善，并在经济社会发展中发挥着重要的作用，但也面临着挑战。美国政府在社区中的地位美国城镇和美国城市的早期组织是在英国自治区模式的基础上建立的,同时早期的美国人恰是为了逃避欧洲民族国家和教会对他们的强制和束缚才来到这片新大陆的,这种传统至今仍然深深地影响着美国的地方治理从社区的层面来看,为了确保其自治性,政府无权直接干涉社区的治理与服务。但是,这并不意味这政府在社区发展上可以置身事外,无所作为。相反,我们看到,美国联邦政府各部几乎都设有相关的局、办公室来处理与社区有关的事务,州政府、市县政府也大多设有社区服务局等类似机构,来管理和服务辖区内的各个社区。目前,
15、这些政府机构在社区治理中的职能,大致可以归纳为以下几个方面:第一、制定社区治理和服务的相关政策和立法,为社区发展提供良好的制度环境。一方面,政府会针对当前社区发展中的问题制定社区发展蓝图,如克林顿政府自 1999 年开始实施的/地区授权和社区进取计划,小布什政府自 2001 年开始实施的/信任为本的社区自主策略等,以此作为政府在社区发展方面的宏观策略;另一方面,政府也会对社区治理中的一些具体问题进行立法,规范社区的运作,联邦司法部设有社区政策办公室专事此项工作,而州和地方政府中也有类似的机构。第二、提供社区治理和服务所需的各项拨款,为社区发展提供必要的经济支持。一方面,政府实施各种类型的社区发
16、展拨款项目,如联邦住房与城市发展部实施的/社区发展拨款项目,主要用于支持社区的建设与复兴,项目支持对象涉及社区公共设施兴建、低收入家庭住房供给以及社区内小企业发展等各个领域。另一方面,政府直接资助社区服务的提供者。我们看到,不管是社区中的非营利组织还是志愿者组织,他们的主要经费来源都是政府拨款,相当于政府为社区出资购买他们的服务。第三,为社区的日常管理提供咨询和帮助,协调各个社区之间的资源分配与利益关系。如纽约市就规定,其地方政府在社区治理中还必须关注以下事项:与社区委员会共同就社区划分事项、公民和企业特权以及其它直接影响两个社区以上的土地使用事宜提出建议;审议社区总体或个别计划;对社区的财务预算作出综合陈述; 对社区的财政状况和服务状况的数量、质量进行评估;与社区委员会合作调解社区间的争议和冲突。三、借鉴通过学习国外社区发展的历程，在创建中国特色的学习型社区时，我们既要体现一般社区教育服务功能、社区文化建设服务功能以及社区开发咨询服务等功能外，又要体现出中国学习型社区的特色。(一
