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1、. . . .我国政策性银行资金来源问题的解决 作为金融深化的重要内容，国家开发银行、进出口银行、农业发展银行等三家政策性银行相继成立并开始运行。这对于实现政策性金融与商业性金融的分离，提高资金融通效率，增强宏观金融的调控能力，弥补市场机制配置资金的不足，无疑将起到积极作用。在近几年的运行实践中我国政策性银行暴露出较多的矛盾和问题，其中有一个共性问题是:政策性银行的资金虽然在总量供给上初步得到了保证，但作为建立起长期、稳定的资金来源，以实现政策性银行“逆市场配置资金”的目的，则面临一系列问题，这也是各国发展政策性金融普遍遇到的主要问题。本文是我对这一问题的初步探索。一、政策性银行资金来源的特点
2、政策性银行是由政府创立、参股或保证的，专门为贯彻配合一国政府宏观经济政策、产业政策，在特定的范围内直接或间接从事政策性融资活动的政府机构。政策性银行与商业银行和其他非银行金融机构相比，有共性的一面，如要对贷款进行严格审查，贷款要还本付息、周转使用等。但作为政策性金融机构，也有其特征：一是政策性银行的资本金多由政府财政拨付；二是政策性银行经营时主要考虑国家的整体利益、社会效益，不以盈利为目标，但政策性银行的资金并不是财政资金，政策性银行也必须考虑盈亏，坚持银行管理的基本原则，力争保本微利；三是政策性银行有其特定的资金来源，主要依靠发行金融债券或向中央银行举债，一般不面向公众吸收存款；四是政策性银
3、行有特定的业务领域，不与商业银行竞争。政策性银行不同于政府的中央银行，也不同于其他商业银行，它的重要作用在于弥补商业银行在资金配置上的缺陷，从而健全与优化一国金融体系的整体功能。与其他银行相比，政策性银行具有如下特点：第一，从资本金性质看，政策性银行一般由政府财政拨款出资或政府参股设立，由政府控股，与政府保持着密切关系。如德国（复兴开发银行法）规定：复兴开发银行为政府所有，其中联邦政府占80%的股份，各州政府占20%的股份。法国的对外贸易银行，是由法国的中央银行持股24.5%，信托储蓄银行持股24.5%，以及其他大商业银行投资组成。第二，从业务范围上看，政策性银行不能吸收活期存款和公众存款，主
4、要资金来源是政府提供的资本金、各种借入资金和发行政策性金融债券筹措的资金，其资金运用多为长期贷款和资本贷款。政策性银行收入的存款也不作转账使用，贷款一般为专款专用，不会直接转化为储蓄存款和定期存款。所以，不会像商业银行那样具备存款和信用创造职能。政策性银行有自己特定的服务领域，不与商业银行产生竞争。它一般服务于那些对国民经济发展、社会稳定具有重要意义，且投资规模大、周期长、经济效益低、资金回收慢的项目领域，如农业开发、重要基础设施建设、进出口贸易、中小企业、经济技术开发等领域。第三，从融资原则上看，政策性银行有其特殊的融资原则。在融资条件或资格上，要求其融资对象必须是从其他金融机构不易得到所需
5、的融通资金的条件下，才有从政策性银行获得资金的资格，且提供的全部是中长期信贷资金，贷款利率明显低于商业银行同期同类贷款利率，有的甚至低于筹资成本，但要求按期还本付息。第四，从信用创造能力看，政策性银行一般不参与信用的创造过程，资金的派生能力较弱。因为政策性银行的资金来源主要不是吸收存款，而往往是由政府提供，而且政策性银行的贷款主要是专款专用，正常情况下不会增加货币供给。第五，政策性银行与商业性银行相比，有比较特殊的经营方式和管理特征。首先，它不以盈利为目标，而是按照“政策性、安全性和保本性(或保本微利性)”的原则去经营;其次，它通过扶持保护职能、补充职能、先导职能及综合服务职能来获取社会效益和
6、国民经济整体效益。由于政策性银行在经营管理中有如此特点，其资金来源也与商业性银行有所不同:1.资金来源的特殊性政策性银行从诞生那天起就深深地打上了政府的烙印，政府的意图贯穿于其投融资活动的始终，而政策性银行与政府的关系最集中具体地体现在其与财政的关系上。政策性银行的资本金是由政府拨给，政策性银行筹资由政府担保，筹资成本和存贷利差由财政补贴，呆帐损失也最终由财政补贴，这实际上是政府与金融相互渗透、相互利用的一种方式。财政筹集与分配职能较好地体现政策性，资金导向好，但缺点是强制性与无偿性带来资金运行的软约束与低效益;金融机构的存贷款是以盈利性决定资金流向，资金运营具有较高的弹性，但不配合国家的产业
7、政策。政策性银行将二者的优势结合起来，形成“无偿资金有偿使用”，则扬长避短，相得益彰了。此外，为保证政策性银行具有稳定的筹资体系，国家专门制定有关法规，以此明确政策性银行的资金来源渠道、筹资办法和相应的补偿途径，以及在经营活动中应享有的权利和应尽的义务等。2.资金来源的低成本性由于政策性银行的资金多用于市场机制失效的投资领域如基础设施、基础产业和支柱产业，这些领域尽管具有宏观或长远效益，但微观或近期效益不好，加之按规定政策性银行必须做到保木经营。这就要求政策性银行只能以较低的融资成本来解决自己的资金来源。当然，低成本并不是指每一项资金来源都以较低的成本取得，而是指整个政策性银行资金来源的综合成
8、本应当比较低。3.资金来源的长期性宏观上，作为发展中的大国，我国是一个具有典型的二元经济结构的国家(发达的现代工业部门与落后的传统农业并存、发达的沿海经济与落后的内地经济并存)，我国经济发展的重要使命就是促进二元经济走向一元现代经济，逐步消除地区差异，实现经济均衡发展。从我国目前所处的发展阶段来看，实现这一目标还需要很长时间。根据我国经济发展三步走的战略，到二十一世纪中叶将达到中等发达国家水平，这意味着我国经济实现经济一元化发展将至少持续50年时间。在这个阶段，政策性银行将肩负很多历史使命如支持基础产业和基础设施建设、消除经济发展中的“瓶颈”制约、扶植中西部经济发展、促进城乡经济一体化、为实现
9、出口替代战略创造条件等。因此，政策性银行需要大量、长期、稳定的资金来源。微观上，如前所言，政策性银行贷款对象多是期限较长的基础产业、基础设施和支柱产业的建设项目，平均贷款期限大约卜年左右，长的多达二卜几年。这样的资产运用结构，按照资产负债比例管理原则，就要求政策性银行在资金来源上必须以适应长期资金为主，否则，政策性银行将难以适应长期投资职能的需要，同时还会因资金短借长贷而造成其负债规模急剧膨胀，增加政策性银行的管理难度和资金运营风险及成本。4.资金来源的统筹性世界银行专家对各国政策性银行的研究结果表明:以政策恩赐有选择地分配信贷弄得不好往往事与愿违。政策性银行首先还是要办成“真正的银行”，然后
10、才是以银行的方式而不是以财政的方式、救济的方式、配给的方式执行国家特定的政策。可见，政策性贷款可以是低息或无息，但决不可以放而不收，否则，贷款就将成为拨款而失去银行的特征，政策性银行资金来源再充足也都无法满足经济发展的需要。因此，政策性银行必须引入现代企业经营机制，强化内部管理，讲求工作效率，严格经济核算，注重存贷款效益，严肃风险责任。这表现在两个方面:其一，政策性银行必须坚持量力而行，有多少钱办多少事，把有限的资金用在最重要、最紧迫的项目上，尽可能提高政策性贷款的使用效益，力争资金的良性循环;其二，作为特殊的金融机构，政策性银行既面向市场，又超越市场法则的约束进行运作，以实现政策效果和社会效
11、益，这就要求政策性银行在资金来源和资金运用上保持相对独立性，在资金营运中坚持“量出为人”，统筹规划，减少盲目负债所带来的经营风险，实现宏观与微观的有机统一。二、政策性银行资金来源的构成政策性银行资金来源构成指其所拥有和筹措的各类资金之间的比例关系。合理的资金来源构成应体现政策性银行资金来源的四个特点，即特殊性、低成本性、长期性和统筹性。这样可以正确组织资金来源，减少财务风险，降低资金成本，促进业务正常运营，也可以说，它是关系到政策性银行生存和发展的大事。1.资本债务构成资本债务构成是政策性银行最基本的资金结构。资本是世界各国任何一家金融机构实力的象征，是任何金融机构扩展业务的基础，它至少有三方
12、面意义:第一，它是亏损的最高限额;第二，资本是举债的基础;第三，资本是实力的象征。象我们这样的发展中大国，经济规模和经济总量都非常大，政策性银行相应地拥有足够的资本量，这是基础。众所周知，巴塞尔协议规定，商业银行的资本对风险加权资产比例是8，即风险加权资产量是资本量的12.5倍，这是最高限。对政策性银行而言，因为它不能吸收活期存款，一般也不能吸收定期存款，因此，其负债的流动性很小，资产的流动性也小，所以，政策性银行不必有商业银行那样高的资本资产比率。按国际惯例，政策性银行的资本充足率为500，即资产是资本的20倍。一般来说，政策性银行设立之初，由政府提供部分或全部资本金，以后逐年增资，这是政策
13、性银行最主要资金来源，也是其特殊性的要求。2.长中短期资金构成政策性银行的保护、补充、先导及综合服务职能集中体现在对薄弱产业如农业的金融保护政策，对发展基础产业如投资长、周期长、资金盈利率低的铁路、公路、港口等的投融资政策，对成长期及发展前景不明的重点产业金融倡导性政策，对产业集团化和区域化的金融协调政策。这些资金运用领域就要求政策性银行资金来源保持长中短期资金搭配，并以中长期为主。具体包括:长中期资金有借人资金、发行债券、邮政储蓄等，短期资金有向中央银行或商业银行融资等。其中，借人资金有财政、中央银行、政府部门资金、公共基金以及国外资金;发行债券主要是利用国内外金融市场，发行由政府担保的金融
14、债券，这主要取决于一国金融市场的发达程度和资金充裕程度，发达国家具备这些条件，政策性银行的融资能力也强，因此，很多政策性银行逐渐不再依赖政府资金，而转向到市场上筹集足够的资金。但是发展中国家因其国内市场、资金有限，无法筹措到足够的资金或筹资成本太高，只能依赖政府资金或转向国外资金;其他如邮政储蓄、社会福利基金、保险基金，向中央银行或商业银行短期融资等是一些国家经常采用的辅助性资金来源。3.高息、低息、无息资金构成政策性银行经营目标是为政策性建设项目提供优惠的贷款，其优惠不仅体现在期限长，而且体现在利率方面。只有利率低，基础设施、基础产业和支柱产业项目方能够降低建设成本和产品成本、建成投产后才能
15、够正常经营。政策性银行实现“独立核算，自主、保本经营，企业化管理”，虽然不以盈利为目标，但也不能以亏损为目标。长期亏损，即使政府补贴，也难以生存下去。要发放低利率贷款，就必须千方百计降低资金成本。在筹资时必须考虑高息、低息、无息资金构成。资金成本：无息资金比例X利率+低息资金比例又利率+高息资金比例X利率，要降低资金成本就需寻求扩大低成本资金来源，即提高无息资金和低息资金的比例，这样，政策性银行才有可能做到“保本经营”。显然，在政策性银行资金来源构成中政府资金属于无息资金，债券属于高息资金，邮政储蓄等其他资金来源属于低息资金。三、我国政策性银行资金来源的可行途径目前，我国政策性银行现有的资金来
16、源、融资方式和资金结构中都存在不少矛盾:稳定的资金需求与不稳定的资金供给之间的矛盾，金融债券主动发行与被动认购之间的矛盾以及合理的补偿需求与不合理的补偿办法之间的矛盾。这些矛盾的形成并不是政策性银行自身经营产生的，而是由于在筹建政策性银行过程中，没有从总体上加以规划以及在管理体制和政策方面客观存在某种缺陷。为了解决好这些矛盾，必须对资金来源结构及方式进行优化重组。根据政策性银行资金来源的特点及资金来源构成，选择适宜的筹资体系，在此基础上，保持资产存量的良性循环，并使资产总额不断扩大。1.加大资本金注入力度从本质上讲，政策性银行属于财政投融资机构的范畴。作为政府的金融机构，由其经营目标和业务特点所决定，财政性资金在其总的资金来源中应当占有相对较大的比重。财政在拨足银行的注册资金的同时，再拨给一定的经营性财政资金，一方面可以降低银行的融资成本;更重要的是，为银行从事长期资
